2014年，經(jīng)濟(jì)增速下行，金融創(chuàng)新加速。地方債風(fēng)險(xiǎn)成為上至政府決策部門(mén)、下至市場(chǎng)投資機(jī)構(gòu)密切關(guān)注的問(wèn)題。
中國(guó)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征甚至提出，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)增速與就業(yè)，當(dāng)前宏觀調(diào)控與經(jīng)濟(jì)改革的主要目標(biāo)應(yīng)是避免地方債還債斷擋，造成地方政府陷入財(cái)政危機(jī)，進(jìn)而與金融系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。
地方債問(wèn)題并非朝夕形成，經(jīng)應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)采取的財(cái)政刺激對(duì)策后加速膨脹，其背后反映出中國(guó)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域發(fā)展的特點(diǎn)及路徑。理清央地財(cái)權(quán)和事權(quán)，嚴(yán)格界定地方政府的權(quán)責(zé)邊界，是新一輪區(qū)域政策改革的出發(fā)點(diǎn)。
在目前地方債的盤(pán)子里，北京市政府性債務(wù)因其高債務(wù)率、高地價(jià)和多項(xiàng)涉及地方融資的先行改革試點(diǎn)，而具有典型意義。
債務(wù)率居首
根據(jù)國(guó)家審計(jì)署2013年底發(fā)布的審計(jì)報(bào)告及全國(guó)30個(gè)省市自治區(qū)2014年1月份發(fā)布的地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果，北京以99.86%的比率居地方政府總債務(wù)率榜首。
截至2013年6月底，北京市政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為6506.07億元，加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，總計(jì)7554.14億元。
詳細(xì)的債務(wù)率數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，北京市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率為98.93%。所謂債務(wù)率，是年末債務(wù)余額與當(dāng)年政府綜合財(cái)力的比率，是衡量債務(wù)規(guī)模大小的指標(biāo)。在同期公布了政府性債務(wù)情況的30個(gè)省級(jí)行政單位和3個(gè)計(jì)劃單列市中，同一指標(biāo)位居第二的是貴州，但其債務(wù)率僅為83.62%，遠(yuǎn)在北京之下。北京何以形成債務(wù)率高的現(xiàn)狀？《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，"土地收儲(chǔ)"是一個(gè)原因。
截至2013年6月，在政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，"土地收儲(chǔ)"一項(xiàng)高達(dá)3351.64億元，占比超過(guò)一半。這一規(guī)模和比例遠(yuǎn)高于全國(guó)其他省市。
與土地收儲(chǔ)帶來(lái)的債務(wù)相呼應(yīng)，需要靠賣(mài)地收入來(lái)償還的債務(wù)同樣規(guī)模大。截至2012年底，北京市本級(jí)、14個(gè)區(qū)縣本級(jí)承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額為3601.27億元。北京市政府超過(guò)一半的地方債需要靠賣(mài)地償還。
"經(jīng)過(guò)這么多年房地產(chǎn)市場(chǎng)滾雪球似的發(fā)展，北京市地價(jià)已經(jīng)相當(dāng)昂貴，土地既是償還政府債務(wù)的主力，又是形成政府債務(wù)的主角。"北京市社科院相關(guān)人士表示。
"土地財(cái)政"是多年來(lái)中國(guó)城市發(fā)展的重要模式。通過(guò)盤(pán)活和出讓土地，為地方政府帶來(lái)分稅制改革后解資金饑渴之路。土地出讓金也成為地方投資驅(qū)動(dòng)型GDP增長(zhǎng)和各項(xiàng)公共服務(wù)業(yè)支出的主要來(lái)源。
財(cái)政數(shù)據(jù)顯示，2013年北京市土地出讓金占到了政府性基金收入的80%左右，在財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中，約占財(cái)政總收入的28%。"這個(gè)比例雖然大體上處于全國(guó)平均水平，但在一定程度上體現(xiàn)出了北京對(duì)土地財(cái)政的依賴。"
居于高位的地價(jià)和有所松綁的信貸政策令北京地方債仍有余地在"土地財(cái)政"之圈里維系。截至2014年11月30日，北京2014年年內(nèi)通過(guò)招拍掛方式成交土地138宗，土地出讓金總額達(dá)到1900.5億元，再創(chuàng)歷史新高。
北京城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院信息中心副主任茅明睿認(rèn)為，目前大約8000公頃收儲(chǔ)完成的土地和17000公頃收儲(chǔ)過(guò)程中的土地，均是北京市政府的優(yōu)質(zhì)土地資產(chǎn)，這些土地折合資產(chǎn)估價(jià)至少超過(guò)13000億元，"這正是北京政府性債務(wù)的信用來(lái)源"。
國(guó)家審計(jì)署數(shù)據(jù)也顯示了這種"樂(lè)觀"：雖然北京的債務(wù)率高企，但逾期債務(wù)率卻很低。截至2012年底，全市政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率只有0.25%。
后土地財(cái)政時(shí)代
土地收儲(chǔ)和土地出讓金在當(dāng)下的政府性債務(wù)中仍扮演重要角色，依靠土地財(cái)政，北京市政府性債務(wù)規(guī)模大但風(fēng)險(xiǎn)可控。然而，這絕非無(wú)需改變的長(zhǎng)久之計(jì)，新一輪改革已將北京帶入了后土地財(cái)政時(shí)代。
2013年底發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，同地同權(quán)同價(jià)。時(shí)隔兩月，在2014年1月的全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明提出，未來(lái)"除生活用地外，原則上不再安排人口500萬(wàn)以上特大城市新增建設(shè)用地"。
茅明睿認(rèn)為，土地財(cái)政的維系需要三個(gè)條件：在供給上，城市要能持續(xù)地提供可供開(kāi)發(fā)的土地；在需求上，地產(chǎn)市場(chǎng)要持續(xù)繁榮，對(duì)城市的土地有持續(xù)的需求，地價(jià)要維持在上行通道；在利潤(rùn)上，政府要能夠繼續(xù)獲得壟斷土地所有制造成的級(jí)差溢價(jià)。
而上述兩項(xiàng)政策落到實(shí)處，便意味著賣(mài)地的級(jí)差溢價(jià)和源源不斷的土地供應(yīng)被切斷。
"土地財(cái)政維持的三個(gè)條件中兩個(gè)已經(jīng)不具備，唯有一個(gè)條件還存在，但風(fēng)險(xiǎn)加大。"茅明睿認(rèn)為，政策之變將導(dǎo)致土地財(cái)政退出歷史舞臺(tái)。
這給地方政府性債務(wù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展將至少帶來(lái)三方面變化。
首先，從控制政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上看，新的土地增值收益分配機(jī)制將出現(xiàn)。
茅明睿認(rèn)為，為減少土地儲(chǔ)備的拿地風(fēng)險(xiǎn)，政府將通過(guò)交易分成的方式來(lái)獲得無(wú)風(fēng)險(xiǎn)收益。未來(lái)，政府從土地中獲取收益的方式，將從現(xiàn)在的壟斷一級(jí)市場(chǎng)獲取剪刀差，轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)收取一定比例的所得稅。在這個(gè)過(guò)程中政府無(wú)須投入大量資金去征地、儲(chǔ)備，所需要做的就是維護(hù)市場(chǎng)公平運(yùn)轉(zhuǎn)，大幅減低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
第二，從促進(jìn)投資的角度看，地方政府需在賣(mài)地模式之后，尋求新的政府融資模式，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施投資、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)與保障房等重要領(lǐng)域的投資。這些領(lǐng)域?qū)Ρ本┦薪?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和民生保障都具有重要意義。
2014年5月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了10個(gè)省市試點(diǎn)地方債自發(fā)自還，北京列入其中。8月，北京首次自發(fā)自還政府債券發(fā)行，募集資金105億元，投在平原造林工程、交通基建、保障房等方面。這種模式是北京市減少地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴、拓寬融資途徑的方式之一。
當(dāng)然，北京市建設(shè)融資需求巨大，僅靠發(fā)行政府債券難以滿足投資需求。投入北京地鐵4號(hào)線建設(shè)的首創(chuàng)集團(tuán)總經(jīng)理王灝認(rèn)為，根本上還是要通過(guò)PPP（公私合作）模式，激活龐大的社會(huì)投資來(lái)共同推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)公私合作（PPP）專業(yè)研究委員會(huì)課題組在2014年3月發(fā)布報(bào)告指出，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)亟須推廣PPP模式，這不僅是一種新的融資模式，還能幫助政府將投資風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門(mén)。而北京地鐵4號(hào)線開(kāi)創(chuàng)了我國(guó)軌道交通建設(shè)PPP融資模式的先河。
2014年融資模式在北京軌道交通投資中得到進(jìn)一步拓展。2015年底通車的北京地鐵16號(hào)線的融資，在PPP模式之外首次引入保險(xiǎn)股權(quán)融資，基本實(shí)現(xiàn)政府當(dāng)期零投入。
另外，從財(cái)政收入的角度看，地方政府需要在土地財(cái)政吃盡前形成一個(gè)新的財(cái)政收入路徑。正在推進(jìn)的財(cái)稅體制改革將為地方政府重構(gòu)地方稅體系，其中零售稅和房產(chǎn)稅擬成為未來(lái)地方稅收的重頭戲，但其中的制度設(shè)計(jì)仍然任重道遠(yuǎn)。
新特征
政府性債務(wù)規(guī)模大、土地財(cái)政依賴度高的現(xiàn)狀并非北京獨(dú)有。
2014年初，30個(gè)省級(jí)行政單位和3個(gè)計(jì)劃單列市公布的地方政府性債務(wù)顯示，各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額接近10.5萬(wàn)億元，若加上政府或有債務(wù)，總計(jì)超過(guò)17.5萬(wàn)億元。
其中，江蘇省債務(wù)總額排名第一，截至2013年6月政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為7635.72億元。
財(cái)政部門(mén)也力圖對(duì)全國(guó)地方債基本面進(jìn)行摸底。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所人士透露，2013年由財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉向湖北省財(cái)政廳布置的地方政府性債務(wù)研究課題已經(jīng)收官。
在這份題為《加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理，構(gòu)建有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政政策體系問(wèn)題研究》的課題報(bào)告中，對(duì)2015年我國(guó)地方政府性債務(wù)還本付息規(guī)模進(jìn)行了預(yù)測(cè)。
結(jié)果顯示，過(guò)去多年累積形成的地方政府性債務(wù)至2015年底將形成35321.81億元的還本付息額，屆時(shí)，債務(wù)余額占GDP的比重接近30%。
值得注意的是，這份研究顯示，地方政府的債務(wù)能否主要依靠本級(jí)財(cái)力應(yīng)對(duì)、避免轉(zhuǎn)嫁給中央政府的重要因素，很大程度上取決于賣(mài)地收入的增速。
地方政府性債務(wù)的還本付息額占地方政府自有財(cái)力的比重在2012年高達(dá)37.95%，但如果土地出讓收入的增速能夠持續(xù)高于債務(wù)的增速，那么到2015年這一比重將下降到26.25%。
因此，這份報(bào)告評(píng)估：盡管當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速已有回落，但土地收入開(kāi)始反彈，地方政府性債務(wù)主體的流動(dòng)性仍然能夠得到保障。
2014年4月由中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究院聯(lián)合媒體共同發(fā)布的《我國(guó)23個(gè)省份"土地財(cái)政依賴度"排名報(bào)告》顯示，浙江、天津2/3的債務(wù)要靠土地出讓收入償還。
"土地財(cái)政一直飽受詬病，也是形成高額政府性債務(wù)的重要原因?？墒乾F(xiàn)在發(fā)現(xiàn)，若要地方債不崩潰，還要依靠土地財(cái)政維系下去。"上述財(cái)政部財(cái)科所人士表示。
除土地財(cái)政的老問(wèn)題外，地方債的積累在2014年還體現(xiàn)出了新的特征。
PPP作為一種新型融資模式頗受地方政府歡迎，各類PPP項(xiàng)目在全國(guó)各地如雨后春筍般冒出。而中國(guó)財(cái)稅學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)賈康認(rèn)為，我國(guó)開(kāi)展的PPP項(xiàng)目，許多經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目都有財(cái)政補(bǔ)貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒(méi)有將經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)完全轉(zhuǎn)移，政府在不少項(xiàng)目中負(fù)責(zé)"兜底"，實(shí)質(zhì)上承擔(dān)了最終的風(fēng)險(xiǎn)。
