投融資平臺(tái)建設(shè)的項(xiàng)目主要以公益性為主，如果沒有財(cái)政補(bǔ)貼或者財(cái)政支持為后盾，這些公司都很難存活下去。
10月28日，財(cái)政部公布《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》，其中要求地方政府于2015年1月5日前將截至2014年底的未清償債務(wù)余額及類別報(bào)至財(cái)政部。這讓城市投融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型問題再次浮出水面。
政府融資的變通之道
“目前施行的《預(yù)算法》不允許地方政府發(fā)債，而地方政府在城市化建設(shè)過程中又需要大量資金，投融資平臺(tái)由此產(chǎn)生。新的《預(yù)算法》將于2015年1月起生效?！敝胸?cái)—鵬元地方財(cái)政投融資研究所執(zhí)行所長溫來成接受本刊記者采訪時(shí)說，投融資平臺(tái)其實(shí)是規(guī)避《預(yù)算法》而誕生的一種變相為政府投融資的方式。
在我國，投融資平臺(tái)產(chǎn)生于上世紀(jì)80年代，盡管已有30多年的時(shí)間，但其數(shù)量和融資規(guī)模出現(xiàn)飛速發(fā)展，還是在2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)以后，特別是中央4萬億投資政策出臺(tái)以后。
據(jù)悉，在4萬億刺激計(jì)劃中，中央政府兩年內(nèi)實(shí)際只拿出了1.18萬億元財(cái)政資金，余下的融資任務(wù)交給了地方政府和社會(huì)。2009年，中國人民銀行與中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》中提出，“支持有條件的地方政府組建投融資平臺(tái)，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項(xiàng)目的配套資金融資渠道?！边@一規(guī)定是對(duì)發(fā)展地方投融資平臺(tái)的肯定和鼓勵(lì)，此后便迎來了投融資平臺(tái)的大發(fā)展。截至目前，全國31個(gè)省區(qū)市共有政府投融資平臺(tái)7000多家。
雖然投融資平臺(tái)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)了巨大的力量，但伴隨著其數(shù)量和債務(wù)規(guī)模的快速增長，其風(fēng)險(xiǎn)也日益突出。
中投顧問項(xiàng)目總監(jiān)朱文嘉告訴本刊記者：“投融資平臺(tái)的大量存在，增加了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，而且大多監(jiān)管不透明，資金使用效率堪憂，導(dǎo)致地方政府入不敷出，既影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)?！?BR>
國家審計(jì)署對(duì)全國政府性債務(wù)的審計(jì)報(bào)告顯示，截至2013年6月底，全國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.9萬億元。若按此計(jì)算，僅地方政府每年需要償還的債務(wù)利息就接近1.6萬億。此外，全國約有3.5萬億的債務(wù)在今年到期。而未來三年內(nèi)，地方政府還將有近10萬億的債務(wù)到期。
城投公司去留
實(shí)際上，地方投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的議題早已提出。“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機(jī)制，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能”，國家發(fā)展和改革委員會(huì)在今年5月20日發(fā)布的《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見》中做過如此表述。這意味著融資平臺(tái)的政府融資功能被逐步剝離。
另外，財(cái)政部10月底發(fā)布的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法》中，對(duì)如何處理存量城投債以及后續(xù)的政府融資方式做出規(guī)定，也借此宣布城投公司和城投債使命將盡。
光大證券首席宏觀分析師徐高認(rèn)為，剝離融資平臺(tái)政府融資功能非常正確，有助于金融市場(chǎng)正常發(fā)展，“以城投公司為例，其發(fā)債的總資產(chǎn)回報(bào)率只有3%，但發(fā)債成本有6%至7%，回報(bào)率覆蓋不了成本，導(dǎo)致公司的債務(wù)負(fù)擔(dān)越來越重。”
從形式上講，投融資平臺(tái)是一個(gè)獨(dú)立的法人，它經(jīng)過了注冊(cè)登記，在發(fā)行債券、籌集資金等方面也符合《公司法》的有關(guān)要求。
不過，溫來成在接受本刊記者采訪時(shí)表示：“投融資平臺(tái)存在致命的弱點(diǎn)。”他解釋說，比如法人治理結(jié)構(gòu)不完善。投融資平臺(tái)實(shí)際上類似于準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)，大部分的管理者如董事長、總經(jīng)理，往往都是主管財(cái)經(jīng)工作的副市長或者財(cái)政局局長、水利局局長，都是現(xiàn)任公務(wù)員。此外，投融資平臺(tái)建設(shè)的項(xiàng)目主要以公益性為主，如果沒有財(cái)政補(bǔ)貼或者財(cái)政支持為后盾，這些公司都很難存活下去。因此，轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。
國務(wù)院10月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》中，對(duì)城投債和投融資平臺(tái)的出路做了規(guī)定?！拔磥硗度谫Y平臺(tái)大致有三個(gè)方向：經(jīng)營狀況良好的轉(zhuǎn)為國有企業(yè)，債務(wù)由企業(yè)承擔(dān)；政府與社會(huì)資本合作，即PPP模式，債務(wù)由項(xiàng)目公司承擔(dān)；公益性的投融資平臺(tái)，債務(wù)由政府承擔(dān)。”溫來成告訴本刊記者，目前工作還處于認(rèn)定和清理債務(wù)階段。
山東某城投公司的一位員工向本刊記者透露，該公司在今年早些時(shí)候已經(jīng)在籌備轉(zhuǎn)型，但至今并沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，主要是對(duì)存量債務(wù)處置的認(rèn)定上，難度很大。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院國際金融系主任張碧瓊認(rèn)為，處理現(xiàn)存的債務(wù)中，劃分政府和企業(yè)的責(zé)任是主要困難，“許多債務(wù)都是企業(yè)利用政府的信用貸款的，對(duì)原來投融資平臺(tái)所欠債務(wù)到底是由政府承擔(dān)還是歸企業(yè)承擔(dān)，需要一個(gè)認(rèn)定的過程。”
據(jù)了解，根據(jù)財(cái)政部的要求，到2015年1月5日，現(xiàn)存量17萬億的政府債務(wù)需要進(jìn)行認(rèn)定完畢，向財(cái)政部上報(bào)清理甄別結(jié)果。
城投債消失？
一直以來，城投債兼具政府債券和企業(yè)債券的雙重屬性，發(fā)行時(shí)通常有地方政府的隱性擔(dān)保，償債時(shí)一方面靠項(xiàng)目收入，一方面也有地方政府的支持。如今城投債已然進(jìn)入償債高峰期，如何在清理存量債務(wù)和滿足地方政府的合理融資需求之間取得平衡是不小的挑戰(zhàn)。
“城投債到期后，有些通過投融資平臺(tái)自身的收益去償還，也有一些債務(wù)是通過‘發(fā)新債還舊債’的方式。如果認(rèn)定是政府的，就由政府想辦法償還；認(rèn)定是企業(yè)的，就由企業(yè)去還?！睖貋沓烧f。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2014年9月底，城投債的存量余額已達(dá)到3.6萬億元，占全部信用債余額的30%。
根據(jù)國家審計(jì)署2013年12月30日公告的《全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》中的數(shù)據(jù)，全國共有7000多家投融資平臺(tái)，建設(shè)項(xiàng)目多，舉借的債務(wù)數(shù)目大?，F(xiàn)在已經(jīng)在建的工程不能停工，要實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)順利轉(zhuǎn)型還需要籌集更多的資金。
《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》中規(guī)定，“2015年12月31日前，對(duì)符合條件的在建項(xiàng)目后續(xù)融資，政府債券資金不能滿足的，允許地方政府按照原渠道融資，推動(dòng)項(xiàng)目建設(shè)。2015年12月31日之后，只能通過省級(jí)政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務(wù)。”這表明，地方融資平臺(tái)債券僅剩下一年的發(fā)行權(quán)限。
而且，2015年1月1日起施行的《預(yù)算法》，允許省級(jí)政府發(fā)債，意味著我國從法律上允許地方政府發(fā)行債券。“按照新《預(yù)算法》的規(guī)定，城投債可能會(huì)消失。”溫來成說，剝離投融資平臺(tái)的政府融資功能后，地方政府就只有一種融資方式，那就是發(fā)行地方政府債券。
在張碧瓊看來，城投債把企業(yè)和政府綁在一起，企業(yè)利用政府信用融資圈錢，形成了大量的不良政府債。因此，結(jié)束城投債將進(jìn)一步劃清政府和市場(chǎng)、政府和企業(yè)的邊界，重新建立政府信用。
據(jù)本刊記者了解，目前十省市試點(diǎn)地方債券自發(fā)自還已基本完成。到2015年，地方政府債券的發(fā)行規(guī)模將會(huì)大幅增加。
