以新《預算法》為背景，國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》為導火線，現在，中央正在搭建起一個解決地方政府新增和存量債務的整體框架。未來，地方債將被關進預算的“鐵籠”，這將徹底切斷地方政府債務蔓延的后路。
“對于制度漏洞，如果僅去修改，就像在有窟窿的房頂上糊一把泥巴，最后發(fā)現泥巴東一塊兒、西一塊兒，房頂還是會漏雨?！北本┐髮W國家發(fā)展研究院院長姚洋這樣描述地方債所存在的問題。在姚洋看來，應該先找到最根本的問題，也就是如何讓地方官員對當地百姓負責——這才是地方債治本之道。
一個解決中國地方政府債務的全局性部署現在正浮出水面。在8月《預算法》修正案獲得通過后不久，國務院于9月底正式對外發(fā)布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》。隨著二者的先后出臺，中央已搭建起一個解決地方政府新增和存量債務的整體框架。而這也被視為在2008年全球金融危機后，地方政府債務快速擴張引發(fā)投資者嚴重擔憂以來，針對該問題中央所做出的最為全面的解決框架。
數十萬億元地方政府性存量債務余額的清理處置有望進入具有可操作性的實質階段。10月中旬，一份名為《地方政府性存量債務清理處置辦法（征求意見稿）》（簡稱《辦法》）已于日前下發(fā)至地方財政部門。
《辦法》規(guī)定：截至2014年底的存量債務余額應在2015年1月5日前上報；將存量債務分類納入預算管理；統(tǒng)籌財政資金優(yōu)先償還到期債務；2016年起只能通過省級政府發(fā)行地方政府債券方式舉借政府債務?！掇k法》要求地方政府和債務單位要根據項目建設進度及償債能力等實際情況，滾動編制政府存量債務處置計劃，明確償債資金來源，合理確定分年度的債務償還化解目標。
全國人大常委會委員、人大財政經濟委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻表示，對于地方政府舉債問題，一味地“堵”是不行的，而是應該疏堵結合，構建以債券為主的地方政府負債融資機制和降低地方政府負債融資壓力并行，借預算法修訂的契機，多措并舉，讓地方政府舉債合法化、規(guī)范化、陽光化、可控化，處理好當前地方政府債務中“黑箱”和“黑洞”問題。
通過一系列方案的完善和修訂，如能夠真正落實到位，地方債也將被關進預算的“鐵籠”，徹底切斷地方政府債務蔓延的后路。
償債危機臨近
去年11月召開的十八屆三中全會上，中央就釋放改革紅利達成為共識，地方的財政體制改革是經濟體制改革的重點，而地方債務問題則是繞不過去的檻兒。
當年8月國家審計署摸底全國政府性債務，這是 2011年以來的第三次大規(guī)模審計，其結果備受市場矚目。
2013年12月，審計署關于全國政府性債務的審計報告結果顯示，截至2013年6月末，地方性政府負有償還責任債務10.89萬億元，負有擔保責任的債務2.67 萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元，三項合計共17.9萬億元。
從前后三次審計結果看，地方政府舉債居高不下，而這與現行的分稅體制有著直接的關系。
1994 年分稅制改革后，中央財政收入迅猛增加，而地方財政所占比例明顯下降，與此同時，地方政府卻要承擔大量的公共事務支出，必然導致地方財政缺口過大。為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財源以彌補收支失衡，土地財政和債務性融資成為地方財政的普遍模式。因此，地方事權與財權不匹配造成的資金缺口是地方債務問題的根源。
另外，地方債務的大幅度增長，與地方政府官員們的政績觀也有很大關系。現行制度下的地方政府官員政績考核體系中，GDP 增長占了很大比重，而目前的官員考核制度的某些弊端，使得在任的政府官員可以不考慮長期后果進行決策，上馬各類基礎設施投資。這些項目，除了部分確實是滿足實際發(fā)展需要外，滿足地方官員政績需求也是重要原因。
中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院院長高培勇認為，這些現象體現了兩個問題。第一個問題是，“分稅制”在很大程度上有退化為“分錢制”的跡象。二是，地方政府的大量資金依賴于上級撥款，導致地方政府缺少長期打算，不會把會自己當作一個獨立的行為主體負起應有的責任。
最終結果就是，地方債風險已是越積越大，當前除了改變現在財稅體制和官員考核方法外，還必然要面對即將到來的債務償付高峰難題。
一份由國務院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松署名的華創(chuàng)證券研究報告顯示，現有發(fā)行未到期的城投債約3.2萬億元，從到期的結構上來看，2014和2015年兩年暫未達償付高峰期，高點出現在2017~2019年，這三年占比達全部未償付債務的64%，其中高峰為2018年，當年需償還的債務達到8017億元。就短期來看，2014年的償債壓力略高于2015年，2014、2015年的到期量分別為3245億元和2341億元。
季度應償債超過1000億元的第一次出現在2016年第三季度。隨后在 2017 年進入償債高峰階段，季度的應償付債務均在1000億元以上，特別2018年4季度和2019年1季度，單季償付額度將超過3000億元。
隨著債務償付高峰的時點逐漸臨近，各地方政府也將面臨大考。具體到某一地區(qū)的債務風險，需要結合該地區(qū)的財政收入結構、經濟實力、轉移支付結構等多方面因素。
華創(chuàng)證券研究認為，從局部地區(qū)和行業(yè)上看，需要特別關注四類風險點：第一類是產業(yè)結構單一，支柱產業(yè)過于集中在強周期性行業(yè)。這類地區(qū)包括內蒙古的鄂爾多斯，山西的忻州、運城等；第二類是融資能力差，金融機構認可度較低，外生融資能力不足的地區(qū)。這類地區(qū)主要存在于不太發(fā)達的地區(qū)，比如云貴地區(qū)的非省會地級市；第三類是相對于本身的經濟財政規(guī)模，公開債務較多、負債過猛，這一類較為明顯的是天津、重慶、常州、鎮(zhèn)江、貴陽、湖州、嘉興、合肥、成都、烏魯木齊、武漢。比如當前四川、重慶的債務率均超過 100%；第四類是支柱產業(yè)存在明顯的產能過剩地區(qū)，同時區(qū)域環(huán)保壓力較大的地區(qū)。這類地區(qū)主要集中于河北等地。
由此也可以看出，除了一線城市以及經濟發(fā)達的沿海地區(qū)外，內陸省份在債務償付問題上已是困境重重。
短期而言，當前中國地方債務風險集中表現為流動性風險，但在經濟增長中樞下移疊加 局部性債務風險時，流動性風險亦不容忽視。存量債務可通過“長久期債務替換短久期債務” 等債務重組來應對流動性風險。同時，在財政部的有效監(jiān)管下，地方債的發(fā)行權可探索下放至省一級政府，使發(fā)債主體和償債主體逐步一致。而從長期來看，則需財稅、土地、金融多方面改革配套組合發(fā)力，建立地方政府融資的可持續(xù)機制。唯長短期政策組合發(fā)力，才能有效化解地方債務危機。
正如北京大學國家發(fā)展研究院教授黃益平所言，地方債的根本問題不在存量而在流量和現金流。目前看來，地方債是可以解決的，但問題在于如果地方舉債的行為不能得到改善，最后終將會釀成巨大的債務風險和金融風險。
新《預算法》“開渠堵溝建墻”
2008年之后，中國的地方政府性債務擴張較快。這種快速擴張，一方面保持了宏觀經濟增長的彈性和穩(wěn)定性，但另一方面，債務擴張也使得中國經濟增長背負的債務負擔越發(fā)沉重。地方政府無法主動進行陽光化舉債，因此繞道融資平臺公司的模式，導致政府和企業(yè)分別應承擔的責任劃分不清，融資風險表外化和難以控制，大量金融資源被無效部門占用導致資源配置低效率、腐敗頻發(fā)等問題。
因此，如何規(guī)范和硬化地方政府財政紀律，是中國“去杠桿”的核心問題，也是十八屆三中全會決定提出的“讓市場在資源配置中起決定性作用”需要移除的一塊攔路石。
今年8月31日，全國人大常委會通過了《預算法》的修訂，這距離該法的上一次修訂已經過去了整整20年。
《預算法》修改并新增了21條內容，主要規(guī)范了政府的全口徑預算、預算公開、轉移支付、預算審查以及地方政府發(fā)債等多個事項。
在地方政府債務問題上，為了將地方政府的隱性債務顯性化，同時為了化解累積的財政風險和金融風險，新《預算法》規(guī)定除發(fā)行債券外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。而對于地方政府發(fā)行債券的行為，新《預算法》從六個方面作出了限制。
一是限制主體，只有經國務院批準的省級政府可以舉借債務，市（區(qū)）、縣、鄉(xiāng)級地方政府政府不具有舉債資格；二是限制用途，舉借債務只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出；三是限制規(guī)模，地方政府的債務總規(guī)模由國務院報經全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務院下達的限額內舉借的債務，并報本級人大常委會批準；四是限制方式，地方政府舉借債務只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；五是限制風險，地方政府舉借債務應當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務院將建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度；六是限制暗箱操作，各級政府應在規(guī)定的時間內向社會公開各類預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。
新《預算法》對地方政府債務的控制責任主要放在中央政府及其部門，這與修改前《預算法》的規(guī)定既一脈相承，也與中國現行的政府管理模式相一致。
而就在《預算法》修訂的同時，財政部就對內部的司局職能部門進行調整，將新成立政策研究室、資產管理司、國際關系合作司、國際財金合作司，并加強和擴充了預算司、稅政司等核心司局的職能和權限。這是財政部自1998年政府機構改革以來最大規(guī)模的機構職能調整。
顯然，新《預算法》在為地方政府發(fā)債開門之時，也增加了需要中央政府審批的前置條件。這種控制在規(guī)避地方政府債務風險的同時，也降低了地方政府發(fā)債的自主化和市場化的空間。
辜勝阻認為，新《預算法》體現了為地方政府發(fā)債“開明渠，堵陰溝，建防火墻”的政策思路，在有限“開閘”地方發(fā)債的同時，對地方政府發(fā)債做出了諸多具體規(guī)定，設置了“九道鎖”，以嚴格防范債務風險的擴張。
舉債新框架
隨著新《預算法》修訂后，地方政府舉債的正路已經打開。緊接著，國務院又正式對外發(fā)布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，代表著本屆政府對于解決地方政府債務的一個全局性部署。其主要目的就是為了解決地方政府財政收支的不匹配和緩解地方債務危機，以時間換空間，最終消化存量地方政府債務，使得地方政府財政走上可持續(xù)道路。
《意見》主要歸納為四個部分，分別是融資主體和渠道、權責定位的約法、配套改革措施、當前應對四個方面。
在地方政府性債務舉借主體上，明確為省級政府，市縣級政府通過省級政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。在過去，由中央政府代省級地方政府發(fā)行集合地方債，現在則給予了省級政府發(fā)債權，而市縣級政府由省級代理，使得地方政府債務等級下降一級，省級政府成為了市縣級政府的最后擔保人和償債人。
值得注意的是，《意見》提出“明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關責任?！边@也意味著未來各種平臺類公司將要么被政府納入預算，要么企業(yè)自負盈虧。
在融資規(guī)?？刂粕希兑庖姟诽岢觥皩Φ胤秸畟鶆諏嵭幸?guī)?？刂啤５胤秸畟鶆找?guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。這就意味著，未來整個地方債務總量由每年的國務院確定，全國總量無法突破某一上限。
融資方式上，首先給予了地方政府正規(guī)融資的渠道?！兑庖姟诽岢觥百x予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債”。其次，《意見》明確說明了“地方政府舉債采取政府債券方式”。這也就使得其他任何直接債務（或有債務除外）的舉債方式，都是不被允許和不合法的。這對于部分平臺類公司將是滅頂之災。同時，在地方融資新方式上，推廣PPP（Public-Private-Partnership，即公私合作模式，公共基礎設施的一種項目融資模式）模式，這是給地方政府減輕壓力的方式。
在融資用途和管理上，《意見》將其區(qū)分為“一般債務”和“專項債務”兩種方式。一般債務對應沒有收益的事業(yè)（有正外部性，比如城市內道路，綠化公園等），由一般性公共預算收入償還。專項債務用于有一定收益性的項目，發(fā)行專項債券融資，以政府性基金或專項收入償還?！兑庖姟诽岢觥皩Φ胤秸畟鶆諏嵭幸?guī)?？刂?，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現“借、用、還”相統(tǒng)一。
在債務風險處理上，將實現中央和地方切斷，地方和企業(yè)切斷?！兑庖姟诽岢觥敖鶆诊L險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制”。
而對于當前存量債務解決上，將會采取四條路徑：一是債務并表，政府性一般債務和專項債務納入全口徑預算管理；二是借新還舊，積極降低存量債務利息負擔；三是妥善償還存量債務。直白解讀就是：如果項目有利潤，能還錢的就還錢；如果有一定利潤但不夠的，由優(yōu)質資產注入，或者員工降工資等方式把利潤擠出來還錢；如果真的沒利潤，地方政府履約幫忙還錢，還不夠的話可以通過“處置政府資產償還債務”，但要追究當事人責任。四是確保在建項目后續(xù)融資。
可以看出，此次的《意見》是一次動真格的改革，政府和企業(yè)的主體分離，明確債務主體，舉債方式規(guī)范，債務分類和納入全口徑預算管理，以及相應的追究和債務償還方式，都體現了中央政府解決地方債這一制約中國改革頑疾的決心。
自主化疑慮
光大證券首席經濟學家徐高認為，中國要建立健康的地方債市場，前提是地方政府應該按市場規(guī)律辦事，要有預算的硬約束。這不是經濟層面的問題，而是政治層面的問題。但政治體制的重大變革在短期內不太可能發(fā)生。
有人擔心，新《預算法》在地方政府負債過程中實施的行政化干預越多、對債務人義務的規(guī)范空白越多，地方政府發(fā)債的自主化和市場化反應就越弱。既要加強中央政府對地方政府負債行為的控制，又要希望資本市場撇開中央政府的因素來反映地方政府的信用風險，這對立法者而言是一個挑戰(zhàn)。
就目前來看，新《預算法》中還尚存諸多疑慮。
首先，中央政府對地方債券的審批，就顯示出中央政府對地方政府債務依然存在隱形擔保。試點的地方政府債券代理發(fā)行、自發(fā)代還以及自發(fā)自還的實踐中，地方政府債的發(fā)行利率幾乎等于國債，有些地方政府債券的發(fā)行利率甚至還低于國債，幾乎未體現出市場化的作用。
第二，由于新《預算法》規(guī)定只有省級政府可以發(fā)行地方債，市（區(qū)）、縣、鄉(xiāng)級地方政府的發(fā)債資格被取消，斷絕了這些地方政府通過市場化手段獲得資金的能力。
第三，新《預算法》雖然要求建立地方政府的責任追究機制，但過于籠統(tǒng)的規(guī)定（沒有規(guī)定到具體個人）無法威懾到地方政府在發(fā)債方面不出現違規(guī)行為，起不到真正約束地方政府行為的作用。
第四，新《預算法》要求地方政府就債務建立償還計劃、債務風險評估和預警機制、應急處置機制等，但沒有規(guī)定地方政府債券的違約處理和債權人的利益保護機制。一旦地方政府出現無法按期還債的“黑天鵝事件”，債權人可能依然無“法”維權，執(zhí)法機構無“法”裁決。這可能會導致債權人將償債的要求和矛盾指向中央政府，要求中央政府予以代償，從而進一步暴露出地方政府債券的“國債”實質，與立法初衷和市場化改革的方向相悖。
第五，新《預算法》規(guī)定了地方政府應披露預、決算表和審計報告等信息，但沒有繼續(xù)規(guī)定地方政府還應及時披露其資產負債表等“存量”信息。政府的資產負債表是權責發(fā)生制下政府綜合財務報告的重要內容，資產負債率等償債能力存量指標，對于債權人做出投資決策具有重大參考價值。地方政府財務信息的不完整，距離市場對債券發(fā)行的慣常要求尚有差距。
中國預算法修訂歷時10年終于“過關”。在財政部部長樓繼偉看來，未來關鍵是要做好新預算法實施的立法配套工作，中央層面需抓緊修訂新法實施條例，研究制定財政轉移支付、財政資金支付、政府債務管理、政府綜合財務報告等方面的規(guī)章制度；地方層面可制定有關預算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)。
