由于融資平臺公司長期在體制框架內(nèi)運作，如何培育和提高適應市場規(guī)則的公司治理、資本運作、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合等水平和能力，是實現(xiàn)向“市場化”和“實體化”轉型，真正成為自主經(jīng)營市場主體的關鍵要素。
根據(jù)國務院辦公廳發(fā)布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱《意見》），作為地方政府舉債搞建設“灰色通道”的上萬家地方政府融資平臺公司被剝離政府融資職能后，不能再以政府的名義舉債，政府也不能提供擔?；螂[性擔保。那么，長期以來擔任政府融資重任的融資平臺公司將向何處去？是否就此完成歷史使命而退出歷史舞臺？
轉型吹響“集結號”
《意見》明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，明確政府債務的融資主體僅為政府及其部門，剝離融資平臺公司為政府融資的職能，切實做到誰借誰還。這對破解地方政府融資亂象，防止?jié)撛诘慕鹑陲L險，是一個主要的制度性防范措施。
所謂融資平臺公司，是在中央和地方實行了“分稅制”改革后，地方政府為了在分稅制改革中重新平衡事權關系的產(chǎn)物。為推進本地發(fā)展規(guī)劃，地方政府需要籌集大量的建設資金，而國家有關預算法律不允許地方政府直接舉債，所以各地政府無一例外地成立了舉債搞建設的國有獨資公司，作為以政府信用為背景的主要從銀行融資的企業(yè)。
國家審計署報告顯示，截至2013年6月，全國共有7170個融資平臺公司。經(jīng)歷了一年多發(fā)展之后，目前有媒體報道，地方融資平臺公司已突破萬家。地方政府通過各種或明或暗的渠道，已經(jīng)累計舉債至少達到12萬億元以上，接近一年全國政府財政收入總和，如果加上未能統(tǒng)計的隱形債務，實際舉債總量已逼近60%的警戒線水平，不僅導致國家預算法對地方政府私自舉債行為的約束軟化，而且地方債務中蘊含相當財政風險。
為了解除地方債極易引發(fā)的系統(tǒng)性風險，《意見》給地方政府舉債限定了方向和渠道。首先，只能是政府舉債，不得通過企事業(yè)單位等舉債。其次，政府舉債只能是兩種形式，公益性項目的資金籌措以一般債券（類似一般市政債）完成，以預算收入作為還款來源。準公益項目（不以盈利為目的，但有一定現(xiàn)金流）的資金籌措以發(fā)行專項債券（類似收入市政債）完成，以對應的政府性基金或專項收入償還。第三，特別明確政府融資平臺公司的新增債務都不是政府性債務，并剝離融資平臺公司的政府融資功能，融資平臺公司不能新增政府債務。
新規(guī)之下，地方融資平臺公司如何轉型發(fā)展與規(guī)范治理，成為國有企業(yè)深化改革中的又一實踐亮點。地方融資平臺公司是通過轉型變身真正回歸市場主體還是退出歷史舞臺？地方融資平臺公司深化改革與轉型治理的“集結號”被吹響了。
從政府融資工具轉向
真正市場主體
我國的地方政府在經(jīng)濟發(fā)展中是掌握重要的經(jīng)濟機會和資源的強勢主體，融資平臺公司作為地方政府舉債搞建設的歷史產(chǎn)物，對地方經(jīng)濟社會發(fā)展也發(fā)揮過十分重要的作用，并大致形成以下幾種類型：
第一類融資平臺公司是政府建設項目的責任主體，名義上是公司法人，實際為事業(yè)體制，隸屬于政府某一職能部門，較多采用“一套班子、兩塊牌子”的組織結構。
第二類融資平臺公司，通過土地運作、儲備、開發(fā)及國有資產(chǎn)劃撥，整合了一定的社會資源，主營業(yè)務集中于各類園區(qū)土地一級開發(fā)、基礎設施項目建設以及其他衍生資源。
第三類融資平臺公司，隨著開發(fā)業(yè)務發(fā)展及管理成熟，路橋等市政建設、環(huán)境保護和水電氣公交等民生產(chǎn)品供應等更多的資源被劃入成為子公司，多元業(yè)務板塊逐漸形成母子架構，主營業(yè)務重心也逐漸由總部下移至子公司。同時，公司在資本市場上積累一定的融資渠道和投資管理能力，但主營業(yè)務發(fā)展仍呈現(xiàn)自發(fā)性與被動性，缺乏戰(zhàn)略層面的業(yè)務整合和市場化運作的能力。
第四類融資平臺公司，對公益性項目、經(jīng)營性項目和準經(jīng)營性項目開始建立區(qū)分機制，形成幾大核心業(yè)務板塊，總部管控能力有所加強，主要負責戰(zhàn)略投資、產(chǎn)業(yè)監(jiān)控、資源整合、人才培育與服務支持。這類公司各業(yè)務板塊分別由不同的子集團進行專業(yè)化經(jīng)營管理，已經(jīng)積累了一定的融投資運作經(jīng)驗，但對政府信用資源和銀行系統(tǒng)性融資的依賴度仍然較高。
各類融資平臺公司作為地方政府的“融資工具”，面臨《意見》規(guī)定與政府融資職能切割的變革，向“市場化”和“實體化”轉型，首先面臨著“二高二低”的財務瓶頸制約。
一是資產(chǎn)負債率高。以全國開放改革的高地上海浦東新區(qū)為例，浦東新區(qū)國有直屬承擔著開發(fā)建設主力的功能型公司，剔除沉淀的非經(jīng)營性資產(chǎn)，實際資產(chǎn)負債率達到72.22%，國有資本杠桿率高達1比5.2，遠高于市級國企1比3.7的資本杠桿率。70%以上的高負債率，不僅僅是缺乏長期償債的能力，一旦與政府信用擔保切割，就會因缺乏資產(chǎn)信用失去進行繼續(xù)融資的能力。
二是到期償付債務的比例高。政府融資平臺公司的長期債務比例高，長期債務償付就有明顯的周期性。據(jù)國家審計署于2013年12月30日發(fā)布的《2013年度全國政府性債務審計結果》，從地方性政府債務不少地方融資平臺具有較高的對外擔保比重，在當前宏觀經(jīng)濟下行，信用風險積聚的環(huán)境下，融資平臺公司有可能引發(fā)債務代償。截至2013年6月底，地方性政府或有負債舉借主體中，融資平臺公司債務占比達到41.3%，高于其在負有償還責任的債務中的比重。從償付期來看，地方性政府或有負債中，政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務均將在2014年達到償付高峰。
三是資產(chǎn)的流動性低。因公司組建是政府出資不到位，或者以存量土地資產(chǎn)作價、非經(jīng)營性市政資產(chǎn)抵充，導致融資平臺公司資產(chǎn)流動性普遍不足。資產(chǎn)流動比率衡量的是企業(yè)變現(xiàn)流動資產(chǎn)以償付流動負債的能力，所以短期融資能力也比較缺乏，較多依靠政府信用背書、以“借新還舊”方式艱難度日。
四是經(jīng)營性現(xiàn)金流量滿足率低。經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金流量的高低，說明企業(yè)自身經(jīng)營活動創(chuàng)造現(xiàn)金的能力強弱，該比率較低說明企業(yè)用其經(jīng)營活動產(chǎn)生的現(xiàn)金凈流量難以滿足投資活動的資金需求，企業(yè)再投資能力不強。
另外，由于融資平臺公司長期在體制框架內(nèi)運作，如何培育和提高適應市場規(guī)則的公司治理、資本運作、戰(zhàn)略規(guī)劃、資源整合、集團管控和經(jīng)營管理等水平和能力，也是實現(xiàn)向“市場化”和“實體化”轉型，真正成為自主經(jīng)營市場主體的關鍵要素。
《意見》依據(jù)“誰舉債誰負責”的原則，把整治地方債亂局的方向確定為政府行為和商業(yè)行為分開。突出強調(diào)地方政府償債的“責”，明確“地方政府對其債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”。
地方政府作為創(chuàng)設融資平臺公司的始作俑者，應以承擔歷史責任的態(tài)度，“分清政府債務和企業(yè)債務的邊界，切實做到誰借誰還，風險自擔”。地方政府要通過財政預算之手來加強債務管理，完善覆蓋發(fā)債、用債、還債、管債全鏈條風控網(wǎng)的地方債管理體系，緩解經(jīng)濟增速減緩、結構轉型升級的陣痛。
對融資平臺公司的債務存量應按照《意見》所指，主要通過三個渠道：一是對商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項目，與政府脫鉤，完全推向市場，債務轉化為一般企業(yè)債務；二是對供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的公益性項目，要積極推廣PPP模式，其債務由項目公司按照市場化原則舉借和償還，政府按照事先約定，承擔特許經(jīng)營權給予、財政補貼、合理定價等責任，不承擔償債責任；三是對難以吸引社會資本參與、確實需要政府舉債的公益性項目，由政府發(fā)行債券融資。另外，對于因出資不實導致資產(chǎn)“空心化”，轉型有困難的，可以通過注入一部分的優(yōu)質資產(chǎn)，增強公司的償債能力。
地方國資委[微博]作為國資監(jiān)管機構，是融資平臺公司國有資本的出資人。應以“管資本”為主，根據(jù)所監(jiān)管公司營運國有資本的功能定位，準確界定不同國有企業(yè)的分類，通過分類改革和有效監(jiān)管，以市場化的手段促進融資平臺公司的轉型治理，培育國資新的增長點，拓展國企發(fā)展的新空間。
分類是融資平臺公司轉型治理的前提條件，按照市場競爭的程度可以有競爭性和非競爭性之分，按照公司的經(jīng)營目標可以有提供社會公共產(chǎn)品的公益類和完成政府特定目標的功能類之分，按照主營業(yè)務特點又可以有投融資類和產(chǎn)業(yè)類之分。在準確界定轉型企業(yè)的功能定位基礎上，通過資本運作進行國有資產(chǎn)的整合，發(fā)揮國有資產(chǎn)的固有優(yōu)勢，提高企業(yè)的融投資能力，除獲得銀行貸款之外，可以通過積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟、發(fā)行債券、實行債轉股、引入私募基金等多種資本運作方式，合理產(chǎn)權配置，拓寬融資渠道，降低轉型企業(yè)的資產(chǎn)負債率。
融資平臺公司作為轉型主體，要通過市場化改革，規(guī)范公司法人治理結構，著力提高適應市場化的經(jīng)營管理能力，加快實現(xiàn)由貸款主體向產(chǎn)業(yè)經(jīng)營實體或投融資實體的公司化轉型。市場化改革不僅在公司名稱進行相應變更，以淡化其地方融資平臺色彩，而且在公司領導體制和組織機構上，真正實行政企分開，企業(yè)領導者徹底擺脫公務員身份。
更為核心的是，融資平臺公司要增強適應市場化的經(jīng)營管理能力，主要包括：健全“協(xié)調(diào)運轉、有效制衡”的公司治理結構，增強董事會的戰(zhàn)略決策能力；融資模式與公司發(fā)展戰(zhàn)略有機結合，發(fā)展戰(zhàn)略與企業(yè)分類和功能定位保持一致性；通過合理配置償債周期，管控債務風險、降低融資成本，更好發(fā)揮經(jīng)營性國有資本杠桿作用，保持持續(xù)融資能力；通過預算控制、成本控制、盤活存量、財務預警、妥善應對等手段，增強有效管控財務和運營風險的能力；以提高資產(chǎn)流動性、提升盈利質量為目標，加大資產(chǎn)證券化，提高資產(chǎn)運作的能力，真正轉型為獨立自主經(jīng)營的市場主體。
