雖然地方政府融資平臺隱藏著巨大的政府債務風險，但仍有其存在的意義。現(xiàn)在最緊迫的問題是通過什么途徑再造融資平臺的體制機制，使其能擁有科學的管理形式；使債務重構(gòu)獲得制度保障，最終使其獲得可持續(xù)發(fā)展的能力和動力。
我國地方政府融資平臺從出生起就存在制度缺陷：以公司形式出現(xiàn)，卻不按市場規(guī)則行事而由政府主導，沒有經(jīng)營自主權(quán)，有的平臺公司甚至連經(jīng)營項目都沒有，純粹充當?shù)胤秸娜谫Y工具，融到資后由當?shù)氐胤秸疀Q定資金用途，而且政府在利用融資平臺融資時普遍抱著能融則盡量多融、且完全不考慮未來償還的借債心理。這樣的平臺公司存在天生的風險累積機制。這種融資平臺的畸形體制機制變革勢在必行。
基于現(xiàn)有條件，筆者認為，通過債務重構(gòu)來解決融資平臺債務的流動性風險和信用風險的緩釋是較為可行的辦法。
對于現(xiàn)金流完全覆蓋的準公益性項目的融資平臺，債務重構(gòu)重點需要解決債務期限錯配及債務成本過高的問題。融資平臺的債務期限錯配主要體現(xiàn)為其債務工具的償還期限短于融資平臺融資承建項目的建設回收周期，因此未來有必要允許發(fā)行期限更長的債務融資工具，尤其是期限更長的城投債，這種債券實際上相當于發(fā)達國家的收益型政府債券，其期限可以長達10-20年，甚至可以是無固定期限債券。債務期限錯配的融資平臺應以更長期限的債務工具替代以前發(fā)生的即將到期但又因為收益期不足而難以償還的短期債務工具，同時監(jiān)管當局也應該允許這種債務重構(gòu)形式的實施。考慮到長期限債務融資工具發(fā)行的可接受性和便利性，監(jiān)管當局應盡快建設高效的長期限債務融資工具流通的二級市場。在長期限債務工具被監(jiān)管當局允許創(chuàng)設之前，應以現(xiàn)有更長期限或更低成本的債務工具替代即將到期的或短期高成本債務融資工具，比如以新的城投債的發(fā)行替代即將到期的城投債或者替代信托、BT、銀行貸款等債務形式等等。
另外，對完全覆蓋的準公益型融資平臺，應加大資產(chǎn)證券化融資工具的使用力度，擴大資產(chǎn)證券化產(chǎn)品發(fā)行規(guī)模，這樣既能降低成本，也能更好匹配項目收益回收的期限特點，還能更好地保障投資者的投資安全性。考慮到銀行信貸資金來源的短期性和銀行的流動性風險問題，未來融資平臺的長期性項目應嚴格限制向銀行借貸，中期票據(jù)也應適當限制，合理使用，以避免銀行因為向融資平臺提供不合理長期性債務資金而出現(xiàn)流動性危機。
對現(xiàn)金流完全覆蓋的經(jīng)營競爭性項目的融資平臺，債務重構(gòu)應在融資平臺管理機制變革和理順的基礎上由市場的手自行調(diào)整。對現(xiàn)金流半覆蓋的經(jīng)營準公益性項目的融資平臺，除了采用長期性債務工具或其他借新債還舊債的形式替代原有債務形式外，還應大力發(fā)展包括建立公司合營建構(gòu)、BOT、BT、產(chǎn)業(yè)基金等在內(nèi)的PPP融資方式，在政府部分出資或提供合理形式補貼或稅收減免的基礎上，吸納私人資本承建項目。對無覆蓋的經(jīng)營純公益性項目的融資平臺所形成的市場性債務，則應安排財政資金或發(fā)行地方政府債券來置換，同時追責因嚴重違規(guī)行為而形成的不合理債務的責任人。
對通過上述方式仍無法解決的融資平臺的債務存量，可考慮由政府、投資主體及融資平臺三方共同商定合適的部分債務減免計劃或采用不良債務資產(chǎn)處置金融工具來部分解決。如果再行解決價值不大或成本過高，可允許或要求相關融資平臺重組或破產(chǎn)；如果對相關債務不加處理會引起重大社會問題，則應考慮由財政對相關融資平臺的債務核銷并補償相關投資主體。
雖然地方政府融資平臺隱藏著巨大的政府債務風險，甚至內(nèi)生風險累積機制，但話又要說回來，它的的確確是中國經(jīng)濟發(fā)展需求和公共設施建設需求的必然產(chǎn)物，為營造中國地方經(jīng)濟發(fā)展的良好條件所做的重大貢獻不容抹殺。在過去的預算法框架下，如沒有地方政府融資平臺，今天的發(fā)展萬難想象。所以，筆者不贊同許多專家學者提出的廢除地方政府融資平臺的觀點。
在發(fā)達國家，也有類似的融資平臺，只是表現(xiàn)形式、運營方式不同而已。以日本為例，地方政府擁有大量的從事基礎設施投資和公共服務的平臺類公司，比如地方公營企業(yè)、獨立行政法人、地方三公社、第三部門等；美國也有類似的政府支持企業(yè)比如特別目的機構(gòu)、公共事業(yè)經(jīng)營公司等。在西方，地方政府融資平臺也隸屬于政府，但接受市場約束，按市場化、專業(yè)化方式運作，因此在實現(xiàn)公共設施建設的投融職能方面優(yōu)于政府，因而其存在有積極意義。
基于這樣的認識，筆者認為，現(xiàn)在最緊迫的問題是地方融資平臺的體制到底該這么改；通過什么樣的途徑再造融資平臺的體制機制，使其能擁有科學的管理形式；如何使債務重構(gòu)獲得制度保障，最終使地方政府融資平臺獲得可持續(xù)發(fā)展的能力和動力。在此，筆者談幾點具體想法。
經(jīng)營商業(yè)房地產(chǎn)等競爭性項目的融資平臺，可通過混合所有制改革或直接私有化將它改制為普通公司，走進市場，與其他普通公司同臺競爭，自擔風險、自負盈虧。半覆蓋型準公益融資平臺，可改造成類似日、美等國的地方公營企業(yè)，同時吸納民間資本入股。地方公營企業(yè)實行市場化、專業(yè)化運作。轉(zhuǎn)型后的地方公營企業(yè)主要負責以PPP方式承接有一定項目收益的地方公共設施建設項目，或接受政府授權(quán)發(fā)行收益型地方政府債券。完全無覆蓋的純承擔融資職能、且沒有存在價值的融資平臺建議裁撤或?qū)⑵浼{入政府部門，作為公益性政府債券發(fā)行的具體操作或輔助操作部門，或作為公益性項目建設的專門管理機構(gòu)。
為促使各類融資平臺的變革和轉(zhuǎn)型，以允許橫向或縱向的重組整合。凡經(jīng)營競爭性項目的現(xiàn)融資平臺，鼓勵其著手跨區(qū)域的橫向和縱向兩個方面的整合，也同時鼓勵其基于產(chǎn)業(yè)鏈價值提升的縱向和橫向整合。轉(zhuǎn)型后的地方公營企業(yè)，允許其進行必要的跨不同層級行政區(qū)域的縱向整合。
