上一輪國企改革取得了明顯成效，但是國企改革仍面臨許多深層次的矛盾和問題，國有產(chǎn)權(quán)單一、“一股獨(dú)大”等問題尤為突出，由此導(dǎo)致了企業(yè)治理機(jī)制存在先天缺陷，嚴(yán)重影響了企業(yè)市場化經(jīng)營機(jī)制的形成。大力發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)是解決這一問題的有效途徑和辦法，也是深化國企改革的突破口。
混合所有制經(jīng)濟(jì)在我國的出現(xiàn)和發(fā)展，源于我國國有企業(yè)改革，源于尋找公有制經(jīng)濟(jì)同市場經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的形式和途徑，在中共中央的重要文件中早已提出了發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的思想。經(jīng)歷了不斷的理論創(chuàng)新、政策推進(jìn)和實(shí)踐探索，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）再次明確提出，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”，并強(qiáng)調(diào)“國有資本、集體資本和非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟(jì)是基本經(jīng)濟(jì)制度的重要實(shí)現(xiàn)形式”。2014年的《政府工作報(bào)告》也進(jìn)一步提出“要優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。根據(jù)這些要求，國有企業(yè)與非國有企業(yè)的融合發(fā)展將成為新一輪國有資產(chǎn)管理體制和國有企業(yè)改革的重頭戲。
混合所有制改革面臨的問題和障礙
國有企業(yè)通過引入多種經(jīng)濟(jì)成分進(jìn)行混合所有制改革，對于整合資源優(yōu)勢，規(guī)范公司治理，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機(jī)制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高國有經(jīng)濟(jì)的控制力和競爭力，優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整具有重要意義，但當(dāng)前面臨的一些問題和存在的一些制度障礙嚴(yán)重制約了國企混合所有制改革的深化。
1.國有經(jīng)濟(jì)的定位問題
改革開放以來，國有經(jīng)濟(jì)得到長足發(fā)展，但國有經(jīng)濟(jì)布局仍存在著數(shù)量過多、戰(zhàn)線過長，資源配置重點(diǎn)不突出，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同現(xiàn)象嚴(yán)重等不合理的狀況，嚴(yán)重制約了國有經(jīng)濟(jì)的競爭力和控制力。此前，就宏觀而言，國企改革的一個(gè)主要方向是對國資和國企做戰(zhàn)略性重組，破除行政壟斷；國企應(yīng)主要提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從一般競爭性行業(yè)真正退出來，但時(shí)至今日效果并不理想，其問題關(guān)鍵之一還是對國有經(jīng)濟(jì)缺乏嚴(yán)格而準(zhǔn)確的定位。由此使得國有企業(yè)在競爭性領(lǐng)域過快膨脹，一度出現(xiàn)“國進(jìn)民退”現(xiàn)象，也嚴(yán)重限制了非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展空間。國有經(jīng)濟(jì)的定位問題關(guān)系著國有企業(yè)進(jìn)行混合所有制改革的領(lǐng)域、范圍及程度。因此，國有經(jīng)濟(jì)的定位不解決，國企的混合所有制改革就難以取得新的突破。
2.國有資產(chǎn)流失問題
目前各界最擔(dān)心的是混合所有制改革過程中的國有資產(chǎn)流失問題。在上一輪國有企業(yè)改革過程中出現(xiàn)了蠶食和侵吞國有資產(chǎn)的情況，引起市場較大關(guān)注并一度引發(fā)了學(xué)界的大討論。一些人將國有企業(yè)民營化改革視為“一頓瓜分國有資產(chǎn)的盛宴”，并強(qiáng)烈要求 “停止以民營化為導(dǎo)向的產(chǎn)權(quán)改革”，一度使得國企改革停滯。為防止國有資產(chǎn)流失，維護(hù)社會(huì)公平，國務(wù)院曾專門發(fā)文規(guī)范國有企業(yè)改制，相繼叫停管理層收購（MBO）和員工持股。對于本輪國企混合所有制改革，十八屆三中全會(huì)提出“允許更多國有經(jīng)濟(jì)和其他所有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為混合所有制經(jīng)濟(jì)”；“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體”，對此很多國企負(fù)責(zé)人和民企的老總都怕承擔(dān)“賤賣和瓜分國有資產(chǎn)”的罪名。如果不能從法律法規(guī)上規(guī)范操作流程，出臺(tái)具體方案以防止國有資產(chǎn)的流失，打消企業(yè)負(fù)責(zé)人的顧慮，本輪混合所有制改革就難以推進(jìn)。
3.產(chǎn)權(quán)保護(hù)問題
產(chǎn)權(quán)是所有制的核心，發(fā)展混合所有制，必須確保產(chǎn)權(quán)明晰、保護(hù)嚴(yán)格。十八屆三中全會(huì)要求“完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度”，不僅明確“公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)不可侵犯”，還強(qiáng)調(diào)“非公有制經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯”。當(dāng)前由于多種原因，不同所有制的產(chǎn)權(quán)保護(hù)強(qiáng)度還存在不一致的情況。國有資本的產(chǎn)權(quán)以國家信用為后盾得到充分的保障；而非公經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)權(quán)保護(hù)仍然面臨不確定性；企業(yè)家財(cái)產(chǎn)權(quán)被公權(quán)侵害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如果對產(chǎn)權(quán)沒有嚴(yán)格的制度保障和法律保障，要真正激發(fā)民營企業(yè)家在一個(gè)不確定性的市場中投資創(chuàng)業(yè)是難以辦到的。在產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度不統(tǒng)一的情況下，混合所有制改革很可能變成國有資本的“獨(dú)角戲”，即便壟斷行業(yè)放開，民營資本也未必敢進(jìn)去。
4.外部經(jīng)營環(huán)境的制約
民營經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展，展現(xiàn)出強(qiáng)勁生機(jī)與活力，并為推動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)，但是在具體實(shí)踐過程中，民營經(jīng)濟(jì)仍面臨一些有形無形的障礙和困難，其外部經(jīng)營環(huán)境仍存在諸多不利因素。一是當(dāng)前還存在市場主體權(quán)益不平等、機(jī)會(huì)不平等、規(guī)則不平等現(xiàn)象，民營資本投資領(lǐng)域受限。雖然國家先后出臺(tái)一系列產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，逐步放開國有壟斷產(chǎn)業(yè)，但非公有制企業(yè)在發(fā)展空間、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、資源獲取方面仍存在種種有形或無形的限制。二是我國對于中小投資者保護(hù)制度還很不完善。在上一輪國企混合所有制改革中，非公有資本參股國有企業(yè)時(shí)往往缺乏話語權(quán)，其合法權(quán)益得不到有效保護(hù)，市場機(jī)制無法充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致本輪混合所有制改革中民營投資者顧慮重重，紛紛表示“如果不控股，將不會(huì)進(jìn)入”。由此可見，如果不消除各種阻礙市場競爭的因素，建立公平競爭的市場秩序，國企混合所有制改革將難以實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。
推進(jìn)混合所有制改革的政策建議
混合所有制改革的重點(diǎn)在于讓民營資本、社會(huì)資本進(jìn)入國有經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)，以改變企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，為企業(yè)打造一個(gè)符合市場經(jīng)濟(jì)的治理體系，促使企業(yè)轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制?；舅悸肥且詢?yōu)化資源配置為重點(diǎn)、以競爭性國企改革為突破口、以項(xiàng)目合作為重要載體，通過多種途徑加快推進(jìn)國有企業(yè)的公司制、股份制改革。
首先，對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行準(zhǔn)確定位，實(shí)施分類改革。
推進(jìn)混合所有制改革首先應(yīng)根據(jù)不同國有企業(yè)的功能定位、地位作用，進(jìn)行分類改革。目前根據(jù)企業(yè)不同類型分為三大類：一是公益類或公共服務(wù)類；二是保障類或戰(zhàn)略類；三是商業(yè)類或競爭類。這次《決定》指出：“國有資本投資運(yùn)營要服務(wù)于國家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步、保障國家安全”；同時(shí)強(qiáng)調(diào)“國有資本加大對公益性企業(yè)的投入，在提供公共服務(wù)方面作出更大貢獻(xiàn)”。按照 “有進(jìn)有退，有所為有所不為”的原則，對于關(guān)系國家安全或國家經(jīng)濟(jì)命脈的領(lǐng)域，如重要的軍工企業(yè)、戰(zhàn)略物資儲(chǔ)備企業(yè)，以及某些由生產(chǎn)技術(shù)特點(diǎn)決定的自然壟斷環(huán)節(jié)和重要的基礎(chǔ)設(shè)施企業(yè)、提供公共產(chǎn)品和勞務(wù)的公共企業(yè)等，可實(shí)行國有獨(dú)資公司或絕對控股形式；對于體現(xiàn)國家戰(zhàn)略導(dǎo)向的可以相對控股；對競爭類企業(yè)，可實(shí)行國有參股經(jīng)營甚至全部退出。明確劃定少數(shù)不宜開展混合所有制行業(yè)和企業(yè)的紅線清單，即使在自然壟斷行業(yè)，也要區(qū)分自然壟斷環(huán)節(jié)和非自然壟斷環(huán)節(jié)，逐步放開非自然壟斷環(huán)節(jié)；而且隨著科技進(jìn)步和商業(yè)模式的創(chuàng)新，一些自然壟斷領(lǐng)域也將轉(zhuǎn)變?yōu)榉亲匀粔艛囝I(lǐng)域，從而可以引入競爭。
其次，轉(zhuǎn)換國資監(jiān)管方式、完善國有資產(chǎn)管理體制。
《決定》提出，“完善國有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國有資產(chǎn)監(jiān)管，改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，組建若干國有資本運(yùn)營公司，支持有條件的國有企業(yè)改組為國有資本投資公司?！边@意味著國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革進(jìn)入了全新階段。國資委要與積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)，轉(zhuǎn)變國資監(jiān)管方式，實(shí)現(xiàn)從“管企業(yè)”到“管資本”的轉(zhuǎn)變。積極探索“以管資本為主加強(qiáng)國資監(jiān)管”的新模式和新方法，重點(diǎn)管理好資本的投向、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)，逐步致力于國有資本的優(yōu)化配置。以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，依法通過公司章程和公司治理機(jī)制行使出資人職責(zé)，不干預(yù)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營自主權(quán)，充分發(fā)揮市場的作用，將國有企業(yè)真正推向市場。
第三，完善投資管理體制，放寬非公資本準(zhǔn)入條件。
目前，有些行業(yè)和領(lǐng)域中非公有資本進(jìn)入門檻高，當(dāng)務(wù)之急是要進(jìn)一步從行業(yè)和領(lǐng)域準(zhǔn)入到環(huán)節(jié)準(zhǔn)入細(xì)化放寬政策，放寬市場準(zhǔn)入。允許非公有資本進(jìn)入法律法規(guī)未禁入的基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，鼓勵(lì)非公有制企業(yè)參與國企改革。在大多數(shù)行業(yè)，應(yīng)該允許民營資本控股；在某些不適合民營資本控股的行業(yè)，在保證國有資本為第一大股東的前提下，也應(yīng)該放開對社會(huì)資本持股比例的限制。《決定》提出“國有資本投資項(xiàng)目允許非國有資本參股”，同時(shí)李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出：要制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項(xiàng)目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公共事業(yè)等領(lǐng)域，向非國有資本推出一批投資項(xiàng)目；實(shí)施鐵路投融資體制改革，在更多領(lǐng)域放開競爭性業(yè)務(wù)，為民間資本提供大顯身手的舞臺(tái)。為此要做好頂層設(shè)計(jì)，制定非國有資本參與中央企業(yè)投資項(xiàng)目的實(shí)施細(xì)則和辦法，推出一批實(shí)實(shí)在在的項(xiàng)目，吸引非公資本的進(jìn)入，形成示范帶動(dòng)效應(yīng)。
第四，引入多元化投資主體，進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)改革。
產(chǎn)權(quán)制度改革特別是產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）結(jié)構(gòu)優(yōu)化是國企混合所有制改革的關(guān)鍵。充分利用市場機(jī)制，通過產(chǎn)（股）權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴(kuò)股、資產(chǎn)重組、規(guī)范上市等方式，引進(jìn)各類投資者，實(shí)現(xiàn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）結(jié)構(gòu)的多元化、分散化和合理化。一是積極引入戰(zhàn)略投資者參與大型國有企業(yè)改革。大型民企、國內(nèi)外其他優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)資本具有豐富實(shí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、市場化的經(jīng)營機(jī)制和企業(yè)家精神，作為重要戰(zhàn)略投資者，通過存量購買和增量稀釋的方式受讓國有股權(quán)，實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化。二是大力培育和發(fā)展機(jī)構(gòu)投資者，重點(diǎn)發(fā)展包括社?；稹B(yǎng)老基金、保險(xiǎn)基金和股權(quán)投資基金等，作為財(cái)務(wù)投資者參與國企混合所有制改革，充實(shí)企業(yè)資本金，改善企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)。三是探索混合所有制企業(yè)經(jīng)營者和員工持股的有效途徑和辦法，推進(jìn)國企混合所有制改革。經(jīng)營者持股有利于建立長期激勵(lì)，減少道德風(fēng)險(xiǎn)；員工持股有利于調(diào)動(dòng)職工積極性，增強(qiáng)企業(yè)活力。十八屆三中全會(huì)提出，“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實(shí)行企業(yè)員工持股，形成資本所有者和勞動(dòng)者利益共同體。”為此要從維護(hù)國家利益、維護(hù)社會(huì)分配公平正義出發(fā)，明確劃定哪些實(shí)行混合所有制的行業(yè)和企業(yè)不宜搞員工持股的禁區(qū)清單。有條件的企業(yè)可先行先試。
第五，采取多種形式進(jìn)行企業(yè)股份制和公司制改革。
一是通過引入其他所有制經(jīng)濟(jì)成分，對國有企業(yè)進(jìn)行股份制改革。用國有企業(yè)的存量資本向其他社會(huì)法人、自然人，吸收非國有資本、國外資本，鼓勵(lì)通過注入資本的方式建立有多個(gè)國有法人和非國有法人、國外投資者組成的股份公司。要真正落實(shí)民營資本和國有資本“同股同權(quán)”，讓市場機(jī)制在混合所有制改革中發(fā)揮核心作用。二是通過資本市場實(shí)現(xiàn)國企的公司制改造。大力推進(jìn)企業(yè)上市，利用國內(nèi)外資本市場，推動(dòng)企業(yè)整體上市或核心業(yè)務(wù)資產(chǎn)上市，使上市公司成為混合所有制企業(yè)的重要組織形態(tài)。大力發(fā)展資本市場，增強(qiáng)股權(quán)的流動(dòng)性，通過資本市場實(shí)行產(chǎn)權(quán)的流動(dòng)和重組。允許國有股、法人股上市流通，通過國有股轉(zhuǎn)讓、股權(quán)置換等方式減持國有股份。三是培育和發(fā)展產(chǎn)權(quán)市場，推動(dòng)國有企業(yè)公司化改造。通過兼并、收購、拍賣、轉(zhuǎn)讓、接管等多形式、多渠道、多層次的產(chǎn)權(quán)交易，促進(jìn)國有產(chǎn)權(quán)流動(dòng)。國家通過交易平臺(tái)為其中的交易者提供一定的政策支持和稅收優(yōu)惠，扶持混合所有制企業(yè)的發(fā)展。
第六，規(guī)范運(yùn)作、加強(qiáng)監(jiān)管，切實(shí)防止國有資產(chǎn)流失。
從明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系、強(qiáng)化資產(chǎn)評估、規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和加強(qiáng)資產(chǎn)監(jiān)管等重要環(huán)節(jié)來建章立制，防止國有資產(chǎn)流失，保護(hù)資本各方的權(quán)益。一是建立市場化的國有股權(quán)定價(jià)機(jī)制。充分發(fā)揮市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)機(jī)制，真正形成由公開競爭決定國企資產(chǎn)價(jià)格的機(jī)制。二是完善國企股權(quán)資產(chǎn)評估流程，審計(jì)與評估應(yīng)獨(dú)立開來，相互驗(yàn)證和監(jiān)督，保證評估結(jié)果的客觀、中立。三是規(guī)范國企股權(quán)轉(zhuǎn)讓程序，強(qiáng)化公開透明和規(guī)范運(yùn)作。完善信息披露機(jī)制，確保信息披露應(yīng)保證及時(shí)性、持續(xù)性和完整性并接受社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)陽光化、透明化操作。四是強(qiáng)化懲戒機(jī)制，要加強(qiáng)職能部門監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)督，引入終身責(zé)任追究機(jī)制，對于涉嫌違法行為加大法律懲戒力度，不能讓混合所有制成為不當(dāng)利益輸送的渠道和滋生腐敗的土壤。
第七，營造公平競爭的市場環(huán)境。
一是建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)是現(xiàn)代企業(yè)制度的核心，完善產(chǎn)權(quán)制度必須以各種產(chǎn)權(quán)受到公平保護(hù)為核心，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)。要努力完善產(chǎn)權(quán)流動(dòng)的市場機(jī)制和產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法律體系，對不能保護(hù)各類市場主體合法權(quán)益的規(guī)定，要及時(shí)修改或者廢止，打破體制障礙，清除所有制歧視，加強(qiáng)對各類市場主體的保護(hù)，同等保護(hù)法人和自然人的資產(chǎn)、收益以及其他合法權(quán)益。二是完善各類市場規(guī)則，建立公平、開放、統(tǒng)一、有序的市場體系。清理和修訂限制非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策，消除體制性障礙，堅(jiān)持權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等，使不同性質(zhì)的企業(yè)能夠平等地參與市場競爭，獲得公平的發(fā)展機(jī)會(huì)。打破地方保護(hù)，保障跨地區(qū)投資形成的混合所有制企業(yè)與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)享有一樣待遇。三是簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能，減少審批事項(xiàng)，營造便利的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。（參考文獻(xiàn)略）
