10月2日，國務院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱“《意見》”），即國發(fā)43號文。該《意見》引起社會各界廣泛關(guān)注，這不僅關(guān)乎地方政府舉債償債問題，還將影響到上萬家地方政府融資平臺的發(fā)展和命運問題。
一、文件內(nèi)容
《意見》共有七個部分，可以劃分為總體要求、地方政府性債務管理機制和存量債務處理三個重要方面。
首先，本《意見》的指導思想是建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。其中最核心的內(nèi)容是建立規(guī)范的債務管理機制，而發(fā)揮積極作用、防范化解風險和促進健康發(fā)展則是其目的所在。要達到上述目的，需要堅持的基本原則是“疏堵結(jié)合、分清責任、規(guī)范管理、防范風險、穩(wěn)步推進”二十字方針。
其次，對于如何加強地方政府性債務的管理，《意見》也給出了一整套的解決方案，分別是加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制、對地方政府債務實行規(guī)?？刂坪皖A算管理、控制和化解地方政府性債務風險和完善配套制度等四個方面。
通過明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴格舉債程序等措施，解決好“怎么借”的問題；通過控制舉債規(guī)模、限定債務用途、納入預算管理等措施，解決好“怎么用”的問題；通過劃清償債責任、建立風險預警、完善應急處置等措施，解決好“怎么還”的問題。此外，完善配套制度則從完善債務報告和公開制度、建立考核問責機制和強化債權(quán)人約束等三個方面，為建立規(guī)范的地方政府舉債機制提供保障措施。
最后，為確保改革平穩(wěn)過渡，《意見》明確提出妥善處理存量債務，既要確保在建項目后續(xù)融資，又要切實防范風險，并就相關(guān)的組織領(lǐng)導工作進行了必要的補充。如果說，建立規(guī)范的地方政府舉債機制是長效制度，那么消化存量債務，則是解決當前棘手的問題。《意見》還對妥善處理存量債務提出了明確措施：在清理甄別地方政府性債務的基礎(chǔ)上，一是對地方政府及其部門舉借的債務，以及企事業(yè)單位舉借的債務中屬于政府應當償還的部分，納入預算管理。二是對企事業(yè)單位債務中不屬于政府應當償還的部分，要遵循市場規(guī)則處理，減少行政干預。
二、要點分析
?。ㄒ唬┮粋€機制約束政府負債
《意見》提出建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，對之前粗放式的政府債務擴張進行約束。
“借”明確了地方政府債務的舉借主體和形式。只有經(jīng)國務院批準，?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一級的政府才可適度舉借債務，市縣一級政府舉債需要通過省級政府代為舉借，政府債務不能通過企事業(yè)單位等舉借。其次，地方政府舉債采取政府債券方式，通過發(fā)行一般債券和專項債券解決公益性事業(yè)發(fā)展的資金問題，此種形式已經(jīng)非常接近美國市政債。
“用”嚴格限定了資金用途，并將債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。政府債務要納入全口徑預算管理，硬化預算約束，建立起對違規(guī)使用政府性債務資金的懲罰機制。
“還”主要明確了地方政府性債務的償債主體和應急機制。明確地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。在應急機制方面，在地方政府通過變現(xiàn)資源、壓縮開支等多渠道籌措資金仍難以自行償還債務的情況下，明確提出了地方政府要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關(guān)人員責任。這種安排，可在一定程度上防范地方政府債務規(guī)模盲目擴張。
?。ǘ﹥蓚€思路解決債務問題
根據(jù)截止到2013年6月底的政府性債務審計結(jié)果，我國中央政府債務占GDP的比重約20%，而地方政府債務占比則達到32%左右，合計政府負債率約為52%，考慮到2013年6月后的增量債務，當前我國政府負債率正在逼近60%的國際安全警戒線。而地方政府還債的高峰恰恰就是2013年到2015年。另一方面，在當前新型城鎮(zhèn)化的背景下，預計到2020年，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金缺口達到42萬億，仍然需要舉借大量政府債務。
如何處理存量債務的問題，《意見》給出一個很好的解決辦法，就是“置換”。拿什么“置換”什么？如何“置換”？由于之前的《預算法》不允許地方政府舉債，導致地方政府債務多是間接持有，以融資平臺的銀行貸款、城投債等形式出現(xiàn)，利率較高，并且正面臨償債高峰。目前，地方政府債務中需要被“置換”的，就是這些亟待償還的各類債務，尤其是銀行貸款。
要“置換”這些債務，在目前的情況下，一個選擇是在現(xiàn)有地方政府舉債機制下借新債還舊債。當?shù)胤秸哂辛税l(fā)行債券的權(quán)力以后，就可以直接發(fā)行債券，這屬于直接融資，利息較低而且期限更長。
“置換”舊債，對于地方政府來說有兩個好處。第一，降低地方政府融資成本。以低息債務置換高息債務，減輕利息負擔。地方政府債券是以地方政府信譽擔保的資產(chǎn)，理論上說其風險僅高于國債，但遠遠低于企業(yè)債券。因此，其利率一般也比較低。所以，用地方政府債券置換銀行貸款有助于降低地方政府的融資成本。第二，減輕地方政府短期還款壓力，解決了今明兩年還款高峰的問題。以長期債務置換短期債務，拉長還款期限，減輕目前的短期還款壓力。地方政府發(fā)行債券時，可以根據(jù)其預期收支情況確定債券的期限結(jié)構(gòu)，這就使其可以用期限較長的地方政府債券置換期限較短的其他債務，減輕每年的還款壓力。《意見》里明確指出，“對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結(jié)構(gòu)，騰出更多資金用于重點項目建設(shè)?！?BR>
新的建設(shè)資金來源問題，《意見》將公益性事業(yè)劃分為有收益和沒有收益兩種情況，通過賦予地方政府發(fā)債權(quán)解決這一問題，沒有收益的由地方政府發(fā)行一般債券融資，通過一般公共預算收入償還；有收益的發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。其次，推廣使用政府和社會資本合作模式，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營，解決新的建設(shè)資金來源。
?。ㄈ┤龡l界限劃分責權(quán)主體
《意見》明確劃分了中央與地方、地方與平臺、政府與市場之間責權(quán)利主體間的界限。首先，實現(xiàn)中央政府與地方政府的切割。《意見》中明確指出，中央政府不對地方政府債務進行兜底，把中央政府從地方政府債務中隔離開來，避免了地方政府債務危機逼迫中央政府兜底從而轉(zhuǎn)化為國家債務危機的可能性。第二，實現(xiàn)地方政府和融資平臺的切割。明確政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰換、風險自擔。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。第三，處理好政府與市場之間的關(guān)系。使市場在資源配置中起決定性作用，利用市場體系，使資金更好地在部門間、地區(qū)間、經(jīng)濟單位間流動，得到有效配置。
三、融資平臺公司未來何去何從
在城市發(fā)展的大背景下，作為特定時期中國特色的產(chǎn)物，融資平臺公司自上世紀90年代組建以來，作為政府推進城市建設(shè)、改進民生的重要手段，做出了巨大的歷史貢獻。然而我們清晰地看到平臺公司在不斷發(fā)展壯大的同時，也存在著一定的爭議，尤其在經(jīng)歷2009年的爆發(fā)式增長后，規(guī)模虛增、負債高、盈利差等問題凸顯，潛在的風險也越來越大。近幾年的政策走向已趨近明朗，平臺公司的路在哪里，做如下解讀。
?。ㄒ唬┤谫Y平臺存量債務處理
《意見》要求“剝離融資平臺公司的政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府性債務”，平臺公司的“代政府融資”職能將不可持續(xù)，意味著融資平臺政府融資功能將被逐步剝離，這是中央對地方政府融資行為規(guī)范管理的持續(xù)，未來融資平臺公司將會進行漸進式地調(diào)整、改造。
1、政府性債務的剝離。對平臺公司的既有債務進行分類，按“誰受益、誰承擔”的原則，由平臺公司舉債，實際投向公益性項目的債務，應由地方政府承擔直接償債責任，按《意見》要求，可依靠省政府代市縣級政府發(fā)行債券進行置換；由平臺公司舉債，投向供水供氣、垃圾處理等可以吸引社會資本參與的準經(jīng)營性項目的債務，可將債務和資產(chǎn)打包，由地方政府或平臺公司作為主體進行PPP社會化運作，引入社會資本，化解債務風險；對于由平臺公司自身運營和發(fā)展，及與公共服務無關(guān)的市場行為而形成的債務，由平臺公司自行償還，政府不承擔兜底責任。
2、增強自身融資能力。《意見》明確“政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還”，一直以來銀行等資金機構(gòu)看重的融資平臺“政府背景”將逐漸失去價值，政府背書、政府信用等將逐漸失去效用，未來平臺公司將作為一般性企業(yè)，其融資能力將取決于有效資產(chǎn)、未來盈利能力等。例如江西省2014年9月出臺的《江西省政府性債務管理暫行辦法》中明確“對融資平臺公司債務，政府僅以出資額為限承擔有限責任”，說明平臺公司債務將不再視作“無風險”。
（二）平臺公司的發(fā)展轉(zhuǎn)型
平臺公司是特殊時期的特有產(chǎn)物，具有生命周期。隨著城市建設(shè)高峰的過去，某些平臺在完成了某個領(lǐng)域的投資建設(shè)任務后就應該歷史性地退出舞臺，要么關(guān)閉要么轉(zhuǎn)業(yè)成為經(jīng)營實體。而從改革成本和改革穩(wěn)定性的角度來看，推動平臺公司轉(zhuǎn)型是更佳方案。未來平臺公司將會去平臺化運營，作為一般性的競爭性和地方性國有企業(yè)存在，平臺公司應在盡量短的時間內(nèi)實現(xiàn)實體化、市場化和規(guī)范化轉(zhuǎn)變，參與市場化競爭。
1、宜涉足的領(lǐng)域
一是產(chǎn)業(yè)引導和國有資產(chǎn)管理，即按照地方政府產(chǎn)業(yè)布局要求，積極引導政府投資的方向，履行政府投資導向的職能，同時在公用事業(yè)、軌道交通、廣告經(jīng)營、能源開發(fā)、地產(chǎn)置業(yè)以及文化旅游、環(huán)保產(chǎn)業(yè)、金融服務等方面充分運作，規(guī)范企業(yè)經(jīng)營，確保國有資產(chǎn)的保值增值。
二是城市運營管理，即運用市場手段，對包括城市基礎(chǔ)設(shè)施（如道路、橋梁等）、城市資源性資產(chǎn)（主要是城市土地）和城市無形資產(chǎn)（如廣場、道路冠名權(quán)）在內(nèi)的城市資產(chǎn)開展的多種形式的經(jīng)營管理活動，以提供公共產(chǎn)品或公共服務為目標，充分經(jīng)營和利用城市基礎(chǔ)設(shè)施，發(fā)揮融資平臺公司公共產(chǎn)品提供者和公共服務提供者的作用；
三是城市金融服務，城市的持續(xù)健康發(fā)展離不開銀行、金融機構(gòu)的支持，平臺公司作為地方性國有企業(yè)應著力打造金融板塊，可參股銀行與銀行聯(lián)姻，亦可涉足小額貸款、金融租賃、產(chǎn)業(yè)投資基金、擔保公司等多種金融業(yè)態(tài)，金融板塊將成為一些融資平臺公司未來的經(jīng)濟增長極，不僅能為其盈利能力注入新動力，還能帶動地方經(jīng)濟的發(fā)展。
2、未來的發(fā)展路徑分析
雖然融資平臺公司目前還無法做到完全撤出公益性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，但他們發(fā)展的腳步正在逐步遠離單純的政府性融資平臺公司。在業(yè)務發(fā)展方面，平臺公司應堅持以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為核心，向多元化、跨區(qū)域化發(fā)展，進一步夯實業(yè)務能力，并購和整合將成為平臺公司發(fā)展的常態(tài)，生存下來的平臺公司將以新形象和新境界展現(xiàn)在人們面前。
?。?）跨區(qū)域發(fā)展方向
在融資平臺公司的初步發(fā)展階段，公司的發(fā)展主要是在本地完成。而進入轉(zhuǎn)型階段之后，有能力的融資平臺公司開始實施橫向擴張戰(zhàn)略。如通過整合城區(qū)近郊及各縣的各類中小水務公司、房地產(chǎn)公司等，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟；利用企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中所形成的如工程管理等各種專用知識、技術(shù)，對區(qū)域外的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供工程代建、工程項目管理等業(yè)務。
?。?）多元化發(fā)展方向
目前融資平臺公司都在嘗試戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，一方面隨著其所在城市的發(fā)展，繼續(xù)從事基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地一級開發(fā)業(yè)務；另一方面積極投資實體產(chǎn)業(yè)，進行多元化發(fā)展。大多數(shù)融資平臺公司的轉(zhuǎn)型選擇依然圍繞土地開發(fā)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈，進行土地一級二級聯(lián)動開發(fā)。條件成熟時，融資平臺公司可憑借地方政府獨特的資源、機遇，大膽進行非相關(guān)多元化的拓展，向產(chǎn)業(yè)投資、資產(chǎn)管理、金融控股、城市運營、城市旅游等多元化業(yè)務轉(zhuǎn)型，不斷發(fā)展壯大平臺經(jīng)營性業(yè)務板塊，增強平臺自我造血能力，形成新的利潤增長點，通過經(jīng)營收益反哺公益性項目，減輕地方政府的財政壓力。
（3）縱向整合方向
依托融資平臺公司既有的專業(yè)能力，積極在供水、污水、垃圾處理、燃氣等產(chǎn)業(yè)培育立足本地、面向市政公用產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，形成較大規(guī)模的集投資建設(shè)、運行管理、技術(shù)創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)為一體的集團，帶動整個市政公用產(chǎn)業(yè)向集團化、集約化、產(chǎn)業(yè)化方向健康發(fā)展，大型產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對市縣的行業(yè)性公司兼并重組等將為常態(tài)。
?。ㄈ┢脚_公司的能力培養(yǎng)
1、理清與政府的關(guān)系
融資平臺公司應厘清與地方政府的關(guān)系，根據(jù)市場規(guī)則，明確平臺公司的服務提供商和地方政府的服務購買者關(guān)系，同時在債務和平臺公司運作方面，對平臺公司進行定位。
?。?）債務方面
按照國務院及人民銀行、銀監(jiān)會的要求，金融機構(gòu)對融資平臺公司項目逐個開展重新評審和風險排查，梳理落實貸款項目審批、項目資本金、還款來源和抵押擔保情況，地方政府在此背景下應針對融資平臺公司的實際情況，采取有效措施，督導融資平臺公司做到已發(fā)放貸款與具體項目掛鉤，落實項目資本金，為融資平臺公司減輕債務包袱。
?。?）做實資本
政策伊始，地方政府應盡快為融資平臺公司注入有效可變現(xiàn)資產(chǎn)、特許經(jīng)營權(quán)、稅收返還等以增加公司現(xiàn)金流覆蓋程度，做實資本金，為融資平臺公司市場化運作提供資金基礎(chǔ)，實現(xiàn)既有債務與地方財政徹底剝離，也為地方政府職能轉(zhuǎn)型提供保障。
?。?）資產(chǎn)整合與平臺重構(gòu)
對融資平臺公司進行規(guī)范和重組，按未來公司的發(fā)展定位，對于與業(yè)務不相關(guān)的公益性資產(chǎn)、享受政策支持的項目等進行剝離，為平臺公司減輕運作包袱；同時，根據(jù)業(yè)務發(fā)展需要，通過對區(qū)域內(nèi)國有資產(chǎn)和資源的重組和整合，將城市資源和國有資產(chǎn)集中進行歸集，全力打造綜合性城建融資實業(yè)型平臺公司，做大業(yè)務規(guī)模，培養(yǎng)專業(yè)能力。在此之上此外，積極探索區(qū)域投融資平臺的協(xié)同發(fā)展，嘗試區(qū)縣平臺整合和跨地市區(qū)域的平臺整合。
2、規(guī)范企業(yè)運營
?。?）建立健全的法人治理機構(gòu)
融資平臺公司需構(gòu)建產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責統(tǒng)一、自主經(jīng)營、自負盈虧、科學管理的法人治理結(jié)構(gòu)，要推動融資平臺公司由事業(yè)法人向公司制法人轉(zhuǎn)型，真正確立其市場主體地位，實現(xiàn)完全市場化運作。
?。?）優(yōu)化內(nèi)部管理，做實管理基礎(chǔ)
充分考慮融資平臺公司未來的職能定位、業(yè)務板塊等，設(shè)置合理的組織架構(gòu)及授權(quán)體系，并清晰部門職能、崗位職責分工等，做實平臺公司的內(nèi)部管理架構(gòu)，提高運營效率。同時，針對集團化運營的融資平臺公司，應結(jié)合平臺的職能定位、業(yè)務發(fā)展規(guī)劃等，對下屬參控子公司進行系統(tǒng)梳理并分類，針對性地設(shè)計管控模式，充分激活各子公司的發(fā)展動力。
（3）強化人力資源團隊建設(shè)
做好人力資源發(fā)展規(guī)劃，多渠道市場化吸引人才，實現(xiàn)各方面人才在管理思想、經(jīng)驗及發(fā)展?jié)摿Φ暮侠泶钆?，形成既具有管理能力、又具有發(fā)展動力的人才團隊。注重人才梯隊的培養(yǎng)，確保引進的人才符合公司未來發(fā)展的要求。
?。?）推進平臺公司的改制
建立產(chǎn)權(quán)機制，通過管理層持股、技術(shù)入股、職工持股等手段，推動企業(yè)股權(quán)多元化和股份制改革，激發(fā)內(nèi)在活力。
四、總結(jié)與前瞻
黨的十八屆三中全會提出要建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制，2014年《政府工作報告》也提出了加強地方政府性債務管理的相關(guān)要求。5月20日，國務院轉(zhuǎn)批國家發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務意見的通知》（國發(fā)18號文），提出剝離融資平臺公司的政府融資職能。6月30日中央政治局會議審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》，提出了規(guī)范地方政府性債務管理的總體要求。8月31日全國人大常委會審議通過的《預算法》修正案增加了允許地方政府規(guī)范舉債的規(guī)定。10月2日，國務院印發(fā)《關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》，全面部署加強地方政府性債務管理。10月8日，國務院印發(fā)《關(guān)于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)45號文），根據(jù)新修訂的預算法部署進一步深化預算管理制度改革的具體措施。
一切事物都是時代的產(chǎn)物，在1994年分稅制改革和中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的大背景下，地方政府融資平臺應運而生，對我國城市建設(shè)做出了不可磨滅的貢獻。然而時移世易，所謂“成也蕭何，敗也蕭何”，在原有財政體系下異軍突起的融資平臺公司，在未來財政體系的變革下，將面臨更加嚴峻的考驗。
雖然前行的道路還需要摸索，但方向已然確定。我們預測，在今年底或明年初，國家將出臺政策，全面放開省級地方政府債券的自發(fā)自還。此外，國發(fā)45號文的出臺有著非常強烈的信號指向，因為預算管理制度改革是財稅體制改革的重頭戲，我們認為財稅體制改革將在今明兩年取得決定性進展，并將在2016年基本完成，而對于地方政府性債務的規(guī)范管理和融資平臺的職能調(diào)整，也將配合著調(diào)整到位。
當融資平臺債=地方政府債=中央政府債的邏輯鏈條被斬斷，地方政府融資平臺將失去地方政府的信用背書和土地財政的支撐，獨自面對市場的競爭。當然，這個轉(zhuǎn)變不是一蹴而就，可能需要數(shù)年甚至更長的時間去改變。對于政府融資平臺而言，在適應國家政策調(diào)整的基礎(chǔ)上，未雨綢繆，早做謀劃，為未來成功轉(zhuǎn)型打基礎(chǔ)，這是當務之急。
