一、深刻認識深化地方政府投融資平臺改革的重要性和緊迫性
目前，國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展資金的來源有土地收入投資、財政專項資金、地方投融資平臺融資和民間投資等四種途徑，而地方投融資平臺融資又是城市基礎設施建設項目投資的主渠道。地方投融資平臺主要是設立城投公司，通過土地或用財政等政府信用作抵押融通城鎮(zhèn)化建設資金。地方政府設立的融資公司，一般包含政策性融資平臺、各類開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)平臺、公用事業(yè)類融資平臺、城市基礎設施建設和交通運輸類融資平臺、土地儲備中心、國有資產(chǎn)管理中心等。各類平臺的共同特點，都是通過將土地、國有公司股權、規(guī)費、國債收入等資產(chǎn)劃撥注入，從而從銀行取得貸款或者發(fā)行建設債券，或通過融資租賃、項目融資、信托私募等資本市場融資方式進行融資，以緩解地方城鎮(zhèn)化過程中基礎設施建設和公用事業(yè)發(fā)展資金的不足。
近年來，受國家部委密集出臺宏觀調控政策和金融機構門檻限制，以及自身體制機制等多重因素影響，政府融資平臺出現(xiàn)功能弱化、創(chuàng)新不足等現(xiàn)象，各地城投公司不同程度地存在著企業(yè)產(chǎn)權關系復雜、持續(xù)發(fā)展的動力不足、償債與“造血”機制缺失、歷史債務較重、融資渠道較窄、投入產(chǎn)出失調以及企業(yè)市場經(jīng)營水平有待提高等問題。面對新一輪的全面深化改革，地方政府投融資平臺面臨改革發(fā)展新機遇、轉型發(fā)展新挑戰(zhàn)，已經(jīng)到了沒有改革創(chuàng)新就不能前進的階段。必須通過深化改革，實現(xiàn)三大重點目標：即業(yè)務體系轉型，結構升級；壯大資產(chǎn)規(guī)模，質量提高；完善治理結構，管理提升。
二、準確把握深化地方政府投融資平臺改革的重點任務
(一)發(fā)揮市場的決定性作用，確立企業(yè)市場主體地位
1、增強市場意識、提高市場覺悟。市場經(jīng)濟最終能否發(fā)揮在資源配置中的決定性作用，能否健康有序運轉，要依靠法治、依靠觀念、依靠政府和管理，但歸根到底取決于參與市場活動的人。這些主體健全的人格和理性的行為，對于實現(xiàn)市場配置資源目標具有關鍵作用。參與市場活動的企業(yè)主體要具備參與市場活動的自覺，真正從思想覺悟上確立企業(yè)運作的市場主體意識。
2、拓展市場業(yè)務、實現(xiàn)多元化發(fā)展。按照“依托政府、市場運作；做強主業(yè)、多元兼營；創(chuàng)新升級、跨越發(fā)展”的總體思路，一是在做大、做強、做實城建主業(yè)的同時，依托土地核心要素，增強項目運作開發(fā)能力，形成土地一級市場、房地產(chǎn)二級市場、資產(chǎn)租賃三級市場的有效聯(lián)動與產(chǎn)業(yè)延伸；二是提升功能定位，發(fā)揮資本杠桿效應，以投融資為手段，對公共資源、政府性資產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)基金進行國有資本經(jīng)營，發(fā)展私募基金、風投基金、高科技投資基金、城市發(fā)展基金，開辟土地外領域經(jīng)營新渠道；三是充分挖掘城市的特有資源與沉淀資產(chǎn)，形成具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的經(jīng)營業(yè)務，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保垃圾發(fā)電、污水處理、城市廣告、水電氣熱、礦產(chǎn)經(jīng)營、立體式停車場等項目，為資產(chǎn)證券化、上市等直接融資打下堅實基礎。最終促進投資、融資、建設、經(jīng)營一體化，資源、資產(chǎn)、資本經(jīng)營多元化，形成以承擔城市基礎設施建設為主業(yè)，形成土地開發(fā)等資源資產(chǎn)經(jīng)營、國有資本投資公司進行股權投資與資本運作的立體式多元化發(fā)展格局。
3、創(chuàng)新市場模式、發(fā)展混合制經(jīng)營。要在混合所有制經(jīng)濟等改革領域找到市場經(jīng)營創(chuàng)新的突破口，充分借鑒BT、BOT、PPP等模式的成功經(jīng)驗，通過土地開發(fā)權拍賣、房地產(chǎn)合作開發(fā)、戰(zhàn)略股權投資等方式創(chuàng)新市場經(jīng)營模式，推動城投市場化經(jīng)營邁入新臺階。
（二）按照市場規(guī)律辦事，化解政府債務風險
1、理順歷史債權債務關系，分解處理，降低地方政府投融資平臺負債率，對原有政府性債務進行清算鎖定，確定還款來源。對于不同投資主體形成的歷史債務由財政部門接管，在今后土地出讓收入中提取專項償債基金償還。
2、劃分項目收益性質，確定項目使用主體與償還主體的統(tǒng)一機制，對新增政府性代融、代建工程項目，建立收支平衡預算及企業(yè)包干運作機制，形成項目建設與資金來源相對應，防范新增項目導致債務劇增。
3、依托財政，設立城市建設發(fā)展償債專項基金，對于政府性項目建立“委托城投代建→政府回購→政府注入城投資產(chǎn)”的償債模式。政府性項目完工后市財政要加快決算，盡快移交資產(chǎn)使用單位，并由財政部門根據(jù)項目平衡安排一筆一定數(shù)量的專項資金（10-20億左右）予地方政府投融資平臺進行回購，地方政府投融資平臺再以該資金通過摘牌掛認購土地，認購金再以回購方式轉予城投，如此循環(huán)滾動，在壯大資產(chǎn)總量的同時消除不良負債，保障企業(yè)資金投入和產(chǎn)出比，形成良性的償債循環(huán)機制與長效的土地注入機制。
4、利用銀行期限利差，采取以“長”補“短”和債務分類展期等方式，以時間換空間，分段化解當前的債務風險，防范融資期限結構和資金使用期限結構不匹配引起的流動性風險。
（三）重構城投集團資產(chǎn)，保平臺，促發(fā)展
1、從治理結構、債務或與集團資產(chǎn)匹配等角度出發(fā)，調整股權結構，理順地方政府投融資平臺的股權關系，實現(xiàn)地方政府投融資平臺獨立運作和錯位發(fā)展。
2、由政府盡快注入一批新的有效資產(chǎn)，化解地方政府投融資平臺資產(chǎn)急劇縮水引起資不抵債風險。如公房資產(chǎn)的整體注入，以及城投公司出資的各類工程項目中返遷房、店面、地下室、停車位等分配節(jié)余資產(chǎn)及農(nóng)貿(mào)市場、幼兒園資產(chǎn)整體注入。同時按“誰出資，誰收益，資產(chǎn)歸誰”的原則建立完整的建設項目資產(chǎn)接管機制。
3、整合城建系統(tǒng)資產(chǎn)體系，拓展縣域市場范圍，實施開展“走進去”戰(zhàn)略路徑，對土地實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一儲備、統(tǒng)一開發(fā)，推進土地市場化經(jīng)營，實現(xiàn)以地生財、以地興城；同時充分挖掘城建公用設施的商業(yè)價值，對冠名權、公交線路經(jīng)營權、廣告發(fā)布權等城市無形資產(chǎn)實行市場化運作。
（四）完善現(xiàn)代企業(yè)治理結構，實現(xiàn)公司現(xiàn)代化管理模式
1、加強學習型、服務型、創(chuàng)新型黨組織建設。充分發(fā)揮現(xiàn)代企業(yè)制度下企業(yè)黨組織的政治核心作用，確保黨委參與決策、帶頭執(zhí)行、有效監(jiān)督。
2、完善企業(yè)法人治理結構。按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求，加強董事會建設，建立獨立董事制度，減少董事會和經(jīng)營班子的交叉任職。加強監(jiān)事會建設，推行外派監(jiān)事制度，有效發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督職能。
3、加強經(jīng)營班子建設。完善市場化選人用人制度，擴大企業(yè)選擇高管的自主權，通過現(xiàn)有企業(yè)留人選人、市內(nèi)公開招聘、社會市場引進人才等多種靈活渠道，選好人、用好人。
4、提高集團母子管控能力。實行扁平化管理，提高運營效率。
（五）按照市場化要求創(chuàng)新企業(yè)內(nèi)部管控的制度，激發(fā)企業(yè)發(fā)展內(nèi)在活力。
1、抓好戰(zhàn)略規(guī)劃修編完善。圍繞服務新型城鎮(zhèn)化建設和深化改革新要求，創(chuàng)造持續(xù)競爭優(yōu)勢，建立富有遠見和可操作性的戰(zhàn)略思維，不斷更新完善戰(zhàn)略定位。
2、實行精細化管理，加強內(nèi)控體系建設。逐步推行“去行政化”改革，推進全面預算管理，有效防范經(jīng)營和投資風險，管好人、財、物，保障企業(yè)良性發(fā)展。逐步實現(xiàn)車輛管理信息化、辦公無紙化、審批電子化等。
3、完善績效考核考核，落實獎懲機制。抓緊建立健全企業(yè)管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減的制度，實現(xiàn)人才市場化、薪酬市場化，為企業(yè)贏得市場競爭提供制度保障；建立企業(yè)長效激勵和約束機制，不斷強化企業(yè)經(jīng)營投資責任追究，打造一支與市場化接軌，職業(yè)素養(yǎng)高、業(yè)務能力強、崗位業(yè)績優(yōu)的員工隊伍。
4、加強企業(yè)文化建設。充分發(fā)揮工會組織作用，增強“企業(yè)是我家，發(fā)展靠大家”的全局觀念，發(fā)揮員工的主動性、積極性、創(chuàng)造性、責任心，體現(xiàn)奉獻精神和人生價值。
三、加快完善深化地方政府投融資平臺改革的保障措施
(一)強化組織領導。推動地方政府投融資平臺改革是一項長期艱巨的系統(tǒng)工程，改革的推進也必將標準更高、要求更嚴、機制更活，要成立地方政府投融資平臺改革發(fā)展工作領導小組，在上級主管部門的指導下，謀劃、制定和實施企業(yè)深入改革發(fā)展的各項工作。
（二）加強政策保障。地方政府投融資平臺作為市級乃至省域特大型國企，遇到的問題相對復雜，解決的思路相對前沿，“先行先試”政策對城投集團改革進程至關重要，上級行政主管部門要批復地方政府投融資平臺改革發(fā)展實施意見。
（三）完善機制保障。政府應統(tǒng)籌各部門通力協(xié)作，開辟綠道，整合資源，建立起歷史債權債務清算機制、新增政府性項目收支平衡預算及企業(yè)包干運作機制、政府回購償債機制、資產(chǎn)注入長效機制等，在改革創(chuàng)新中不斷激發(fā)發(fā)展活力，在做大做實做強市本級投融資平臺中，為新一輪城鎮(zhèn)化和加快發(fā)展、轉型發(fā)展提供強力支撐。
（作者單位為江西贛州城市開發(fā)投集團有限責任公司）
