從10個(gè)省市啟動(dòng)"自發(fā)自還"試點(diǎn)，到對(duì)地方政府進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，近段時(shí)間，加強(qiáng)地方政府發(fā)債管理的政策讓人目不暇接。
日前，廣東省148億元政府債券開(kāi)始招標(biāo)，成為10個(gè)試點(diǎn)地方債自發(fā)自還中首個(gè)發(fā)債的地區(qū)。同時(shí)，根據(jù)此前發(fā)布的審計(jì)報(bào)告，今明兩年地方債到期量分別為2.4萬(wàn)億元和1.8萬(wàn)億元，共計(jì)4.2萬(wàn)億元。專(zhuān)家指出，在財(cái)政收入增速放緩而支出剛性不減的背景下，地方政府償債壓力會(huì)進(jìn)一步加大。
地方舉債壓力不減，債務(wù)雪球越滾越大，風(fēng)險(xiǎn)正在聚集，頻出的政策能否挽救地方債危局？
地方債務(wù)日益龐大
政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果表明，至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)29256.49億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)66504.56億元，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控。同時(shí)，審計(jì)的9個(gè)省本級(jí)債務(wù)借新還舊數(shù)額較大，9個(gè)省本級(jí)為償還到期債務(wù)舉借新債579.3億元，仍有8.21億元逾期未還。
從借款來(lái)源看，在截至2012年底36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額3.85萬(wàn)億元中，銀行貸款占比高達(dá)78.07%，依此計(jì)算，銀行貸款余額規(guī)模大約為3萬(wàn)億。銀行貸款仍然是地方債的第一債務(wù)資金來(lái)源，銀行是地方債務(wù)的最大債主。
根據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，地方平臺(tái)結(jié)構(gòu)中，省級(jí)融資平臺(tái)占比僅為30%，地市級(jí)和區(qū)縣級(jí)加起來(lái)為70%，這些小城鎮(zhèn)高企的地方債務(wù)是一個(gè)危險(xiǎn)的信號(hào)。
審計(jì)結(jié)果還指出，整個(gè)地方政府債務(wù)，有近四成實(shí)際要靠"賣(mài)地"償還，對(duì)土地出讓收入的依賴(lài)程度較高。有專(zhuān)家表示，房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⒊蔀榈胤秸畟鶆?wù)的最主要風(fēng)險(xiǎn)。
另外一個(gè)無(wú)法忽視的事實(shí)是，去年財(cái)政部聯(lián)合銀監(jiān)會(huì)下發(fā)通知，明確各省可成立地區(qū)性的資產(chǎn)管理公司。一個(gè)普遍的擔(dān)心是，作為非常規(guī)救助手段的地方AMC設(shè)立，意味著對(duì)商業(yè)銀行、地方融資平臺(tái)面臨較大困境的一種默認(rèn)，題中之義是政府將出手緩解地方融資平臺(tái)債務(wù)壓力。令人擔(dān)憂的是，在少了后顧之憂后，地方債可能迎來(lái)新一輪的"大躍進(jìn)"。另一方面，地方政府在換屆完成后的近幾年，極有可能產(chǎn)生新的投資沖動(dòng)和較大規(guī)模投融資需求，從而使地方融資平臺(tái)貸款總量控制面臨較大壓力。
此時(shí)，拿什么來(lái)償還債務(wù)成為地方政府、監(jiān)管層、銀行共同面臨的問(wèn)題。審計(jì)署報(bào)告顯示，"借新還舊"再次成為平臺(tái)貸款短期緩解壓力的"尚方寶劍"。
首次引入信用評(píng)級(jí)
在今年首次試點(diǎn)地方債自發(fā)自還的同時(shí)，地方政府債券還首次引入信用評(píng)級(jí)，引入第三方信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)。廣東省財(cái)政廳最新發(fā)布的《2014年廣東省政府債券評(píng)級(jí)報(bào)告》顯示，2014年廣東省政府債券獲評(píng)最高AAA信用等級(jí)。
近年來(lái)中國(guó)地方債的試點(diǎn)與管理，其實(shí)質(zhì)背景和核心都是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估當(dāng)然需要信用評(píng)級(jí)。
安邦咨詢研究員劉梟在接受中華工商時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)："地方政府債券首次引入信用評(píng)級(jí)，不管是否規(guī)范，至少這個(gè)動(dòng)作預(yù)示未來(lái)地方債發(fā)行將走向更為規(guī)范的市場(chǎng)化路徑。"
那么，如何保持評(píng)級(jí)的"獨(dú)立性"？不少人提出這樣的疑問(wèn)。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)銀行（行情，問(wèn)診）業(yè)研究中心主任郭田勇告訴本報(bào)記者："首先我們不要先入為主去懷疑第三方機(jī)構(gòu)，這些都是有資質(zhì)并且專(zhuān)業(yè)的機(jī)構(gòu)，要相信他們能夠做好。"
劉梟說(shuō)："自行發(fā)債的地方，從經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)基本面來(lái)看，都是屬于比較好的地區(qū)，并沒(méi)有財(cái)力比較薄弱的，從償還能力來(lái)講，還是可以的。當(dāng)然，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地方資產(chǎn)負(fù)債相對(duì)也多，比如北京，審計(jì)署統(tǒng)計(jì)的資產(chǎn)負(fù)債率是全國(guó)最高的。不過(guò)，北京的土地儲(chǔ)備是占了最大頭，土地儲(chǔ)備是北京城建（行情，問(wèn)診）發(fā)展的其中一個(gè)基數(shù)，由于經(jīng)濟(jì)體量非常大，那么面對(duì)新的債務(wù)的償還能力也是非常強(qiáng)的，我們最根本看的還是償債能力。"
讓債務(wù)更加透明
劉梟告訴記者，地方債改革，不是說(shuō)要把所有的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避掉，而是要把信息更加透明化。舉債渠道的透明度、信息公開(kāi)的透明度、發(fā)債的規(guī)范程度，通過(guò)市政債的渠道，可以更加有效的定價(jià)，這個(gè)才是改革的最核心意義。
劉梟說(shuō)："地方債的風(fēng)險(xiǎn)首先在于信息不透明的風(fēng)險(xiǎn)，第二個(gè)就是市場(chǎng)本身，資本都是有風(fēng)險(xiǎn)的，關(guān)鍵不在于風(fēng)險(xiǎn)的高低，在于市場(chǎng)能否對(duì)這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)有更好的定價(jià)，這是進(jìn)入市場(chǎng)運(yùn)行的關(guān)鍵。"
劉梟對(duì)記者表示："地方自行發(fā)債，能夠更好地接受市場(chǎng)的約束和監(jiān)督。在此之前，地方債一直是由城投平臺(tái)來(lái)發(fā)的，在法理上，其實(shí)城投平臺(tái)和地方政府的關(guān)系是非常模糊的，地方政府不一定要為城投平臺(tái)的債務(wù)進(jìn)行償還，雖然審計(jì)署的報(bào)告說(shuō)，地方政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任，如果從地方這個(gè)平臺(tái)載體去說(shuō)，界限非常模糊，導(dǎo)致信用風(fēng)險(xiǎn)很不透明，相對(duì)來(lái)說(shuō)，以地方政府自行發(fā)行這種方式，風(fēng)險(xiǎn)更加透明，信息也更加透明。"
去年，銀監(jiān)會(huì)8號(hào)文讓銀行將一些非標(biāo)理財(cái)產(chǎn)品全部清理掉，引起市場(chǎng)強(qiáng)烈反應(yīng)。銀行因此將很多產(chǎn)品轉(zhuǎn)給券商打包轉(zhuǎn)售。"銀行將一些非標(biāo)產(chǎn)品轉(zhuǎn)給券商平臺(tái)包裝轉(zhuǎn)售，這是一個(gè)規(guī)避監(jiān)管的辦法。但這也是現(xiàn)實(shí)的需求。"劉梟說(shuō)："投融資總需要找一個(gè)通道，而通道本身是沒(méi)有問(wèn)題的，問(wèn)題出在投融資環(huán)節(jié)自身的信用風(fēng)險(xiǎn)，相對(duì)來(lái)說(shuō)不是那么透明。"
劉梟解釋?zhuān)@些信用風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自幾個(gè)方面：第一是來(lái)自資產(chǎn)負(fù)債表的風(fēng)險(xiǎn)，投融資方的一些問(wèn)題，比如地方債就是地方政府的投資了。"之所以會(huì)走這些通道，也是因?yàn)槌鲇跓o(wú)奈，因?yàn)闆](méi)有正規(guī)渠道。如果通過(guò)正規(guī)方式，比如地方政府自主發(fā)行一些市政債。如果不開(kāi)正門(mén)，投融資需求擺在面前，只能走偏門(mén)了，地方政府一般不會(huì)考慮風(fēng)險(xiǎn)有多大，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)在發(fā)展，自身的投融資需求不斷在增長(zhǎng)。"
"中國(guó)地方債試點(diǎn)改革，是進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的一種平衡舉措。系統(tǒng)解決中國(guó)的地方債問(wèn)題，必須建立現(xiàn)代規(guī)范的地方政府財(cái)政信息披露機(jī)制、現(xiàn)代規(guī)范的地方政府融資管理體系。"劉梟告訴記者："近幾年來(lái)，雖然一直在說(shuō)試點(diǎn)，但是規(guī)模依然還是很小，正門(mén)沒(méi)有完全敞開(kāi)的時(shí)候，后門(mén)是怎么堵都堵不了的，關(guān)鍵是要把正門(mén)如何開(kāi)好。"
同時(shí)，郭田勇也表示："引入信用評(píng)級(jí)和風(fēng)險(xiǎn)制度，就是要提高透明度，給地方政府一個(gè)硬約束，根據(jù)自己的實(shí)際情況舉債，量入為出，我經(jīng)常提一個(gè)建議，就是中央政府應(yīng)該根據(jù)評(píng)級(jí)，給每個(gè)地方政府一個(gè)上限。"
"我認(rèn)為，這一段出臺(tái)的政策都是積極的，能夠促使地方政府更好地管理地方債。"郭田勇最后強(qiáng)調(diào)。
