當(dāng)前地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在七個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)減速下行使地方政府償債能力弱化的風(fēng)險(xiǎn)；二是房地產(chǎn)泡沫破滅帶來(lái)的地方政府性債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)；三是期限錯(cuò)配帶來(lái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；四是地方政府“借新還舊”帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)累積；五是非信貸融資比重上升帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)；六是融資主體相互關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的交叉風(fēng)險(xiǎn)；七是地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作不規(guī)范，投資低效或無(wú)效帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。
苑德軍
地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是我國(guó)金融風(fēng)險(xiǎn)重要的策源地。從我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀相結(jié)合的角度分析，地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在以下七個(gè)方面。
經(jīng)濟(jì)減速下行使地方政府償債能力弱化的風(fēng)險(xiǎn)
我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)步入中高速增長(zhǎng)階段，經(jīng)濟(jì)減速下行的壓力很大。今年一季度GDP增長(zhǎng)率為7.4%，比去年同期下降0.3個(gè)百分點(diǎn)。就二季度前兩個(gè)月經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況看，經(jīng)濟(jì)減速的壓力不減，全年實(shí)現(xiàn)7.5%的增長(zhǎng)目標(biāo)難度很大。
財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增速具有高度相關(guān)性。經(jīng)濟(jì)減速必然影響地方政府的財(cái)政收入進(jìn)而影響其償債能力。而產(chǎn)能過(guò)剩嚴(yán)重、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)壓力大的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)減速幅度會(huì)更大一些，其財(cái)政收入下降幅度以及償債能力所受影響也就更大。
去年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于化解產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見》，要求重點(diǎn)推動(dòng)山東、河北、遼寧、江蘇、山西、江西等地區(qū)鋼鐵產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，壓縮鋼鐵產(chǎn)能總量8000萬(wàn)噸以上。今年的《政府工作報(bào)告》中又提出了全年壓縮過(guò)剩產(chǎn)能的具體目標(biāo)。前不久，工信部為分解落實(shí)《政府工作報(bào)告》確定的目標(biāo)，又向各地下達(dá)了2014年淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能的任務(wù)，其中鋼鐵、水泥兩行業(yè)任務(wù)較之《政府工作報(bào)告》確定的目標(biāo)又有一定程度的提高。今年是壓縮和淘汰過(guò)剩產(chǎn)能的關(guān)鍵之年，這項(xiàng)工作對(duì)地方政府財(cái)政收入和償債能力的影響不可低估。
房地產(chǎn)泡沫破滅帶來(lái)的地方政府性債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)
地方政府融資平臺(tái)多以土地作為融資抵押物，地價(jià)波動(dòng)直接影響其融資和債務(wù)償還能力。近年來(lái)隨著房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀升，地價(jià)也扶搖直上，“地王”頻出，地方政府的財(cái)政收入迅猛增加。2013年，地方政府的土地出讓金收入一舉突破4萬(wàn)億，同比增長(zhǎng)超四成，對(duì)地方財(cái)政收入的貢獻(xiàn)度再創(chuàng)新高，地方政府的土地財(cái)政依賴格局也進(jìn)一步強(qiáng)化。
地價(jià)迅猛上漲，助長(zhǎng)了地方政府的舉債沖動(dòng)，成了地方政府性債務(wù)急劇擴(kuò)張的助推器。而一些大城市高得離譜、令人咋舌的房?jī)r(jià)，嚴(yán)重透支了國(guó)民財(cái)富積累，阻礙了消費(fèi)擴(kuò)大和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，成為危害經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定的一顆毒瘤。是泡沫終究要破滅！開發(fā)商及其利益代言人對(duì)高房?jī)r(jià)的鼓噪，阻擋不了房?jī)r(jià)理性回歸的步伐。
時(shí)下，高房?jī)r(jià)已成強(qiáng)弩之末，支撐高房?jī)r(jià)的制度條件、市場(chǎng)環(huán)境和貨幣基礎(chǔ)正在發(fā)生明顯改變。今年以來(lái)某些二、三線城市的房?jī)r(jià)大幅下滑，一線城市的房地產(chǎn)交易量也顯著下降,房?jī)r(jià)開始松動(dòng)。種種跡象表明，房地產(chǎn)市場(chǎng)正從賣方市場(chǎng)轉(zhuǎn)向買方市場(chǎng)。
盡管現(xiàn)在還很難判定房地產(chǎn)市場(chǎng)何時(shí)進(jìn)入拐點(diǎn)，但高房?jī)r(jià)泡沫破滅為時(shí)不遠(yuǎn)，卻是可以預(yù)期的。而一旦房?jī)r(jià)泡沫破滅，地價(jià)大幅下跌，地方政府的償債能力必然下降，以土地作抵押的融資項(xiàng)目，也必然遭受難以償還本息的信用風(fēng)險(xiǎn)。
期限錯(cuò)配帶來(lái)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)
寬口徑的地方政府性債務(wù)，包括地方政府融資平臺(tái)貸款、城投公司債（企業(yè)債、短券、中期票據(jù)等）、中央財(cái)政代地方發(fā)行和地方政府自辦發(fā)行的地方政府債券、信托公司的政信合作余額、劵商資管和私募合作的BT代建債務(wù)融資、上級(jí)財(cái)政借款、其他借款等。
就地方政府的負(fù)債期限結(jié)構(gòu)看,絕大多數(shù)負(fù)債為短期和中期，一般在5年以下。這里僅以地方政府主要的負(fù)債形式——銀行貸款為例。審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中50.8%來(lái)自銀行貸款，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)中71.6%來(lái)自銀行貸款。而這些貸款中期限在三年以下的短期貸款居多，三年之內(nèi)（即2016年底之前）需要償還的貸款債務(wù)占到總債務(wù)的73.45%。
而從地方政府舉債資金的投向看，80%左右投向了基礎(chǔ)設(shè)施、科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)保建設(shè)等領(lǐng)域。這些領(lǐng)域投資項(xiàng)目的投資回收期大多超過(guò)舉債資金的融資期限。即使已經(jīng)投入使用的投資項(xiàng)目，短期內(nèi)產(chǎn)生的“回報(bào)”也不足以償付債務(wù)本息。地方政府債務(wù)負(fù)債方和資產(chǎn)方期限錯(cuò)配所形成的“借短投長(zhǎng)”，必然導(dǎo)致“現(xiàn)金流量”問(wèn)題，釀成流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。而當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政收入滿足不了償債要求，地方政府的其他資產(chǎn)又受制于流動(dòng)性無(wú)法迅速變現(xiàn)時(shí)，就會(huì)引發(fā)債務(wù)違約。
地方政府“借新還舊”帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和風(fēng)險(xiǎn)累積
由于償債能力不足，“借新還舊”成了地方政府填補(bǔ)債務(wù)黑洞的重要辦法。國(guó)家審計(jì)署對(duì)36個(gè)地方政府的審計(jì)結(jié)果顯示，5個(gè)省會(huì)城市2012年政府債務(wù)的借新還舊率超過(guò)20%，最高的城市達(dá)38.01%?！敖栊逻€舊”本身并未消除債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，只是把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)后移，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)從短期階段性風(fēng)險(xiǎn)向長(zhǎng)期性風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。
地方政府在“借新還舊”的同時(shí)繼續(xù)舉借新債，還會(huì)導(dǎo)致債務(wù)余額增大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積的負(fù)面后果。或許更為嚴(yán)重的是，眾多融資平臺(tái)大面積采用“借新還舊”，會(huì)產(chǎn)生“債務(wù)集合”和“債務(wù)共振”效應(yīng)。一旦貨幣政策收緊，市場(chǎng)資金緊張，融資平臺(tái)“借新還舊”受阻，資金鏈斷裂，發(fā)生債務(wù)危機(jī)的概率就會(huì)增大，并可能由此引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
此外，在美國(guó)QE退出和其他因素導(dǎo)致國(guó)內(nèi)市場(chǎng)利率上行、資金面趨緊成為常態(tài)、監(jiān)管部門對(duì)地方舉債監(jiān)管更加嚴(yán)格的金融大背景下，地方政府“借新還舊”的順利性也將大打折扣，而這又會(huì)引致地方政府性債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)。
非信貸融資比重上升帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)
2012年以來(lái)，由于融資平臺(tái)貸款監(jiān)管日益嚴(yán)苛，部分資產(chǎn)質(zhì)量較差、不符合貸款條件的融資平臺(tái)紛紛轉(zhuǎn)向信托、券商、理財(cái)?shù)葯C(jī)構(gòu)尋求支持，非信貸融資規(guī)模顯著增加。而非信貸融資的成本較之信貸融資明顯為高。信托融資成本一般在10%以上，融資期限只有1—2年，券商資管計(jì)劃的融資成本高達(dá)15%左右。但能夠承受這么高成本的融資項(xiàng)目并不多，這實(shí)際上在融資環(huán)節(jié)就為債務(wù)的順利償還埋下了隱患。
近期金融監(jiān)管部門頻頻發(fā)布文件，規(guī)范信托業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)和銀行理財(cái)業(yè)務(wù)，金融機(jī)構(gòu)“期限錯(cuò)配”的現(xiàn)象將得到遏制，非信貸融資的順利性、足額性也難以保證。還應(yīng)該看到，由于新增平臺(tái)融資主體眾多，非信貸融資中融資主體的資質(zhì)也在不斷下降。比較典型的是城投債。2008年城投債的AAA級(jí)發(fā)行人和AA級(jí)發(fā)行人發(fā)行的債務(wù)規(guī)模占比分別為40.11%和32.38%，而到2012年年底，這兩個(gè)比率轉(zhuǎn)變?yōu)?5.86%和47.34%。融資主體資質(zhì)下降，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)自然提高。
融資主體相互關(guān)聯(lián)產(chǎn)生的交叉風(fēng)險(xiǎn)
一個(gè)地區(qū)可能有幾家甚至十幾家融資平臺(tái)，這些平臺(tái)表面上是單一獨(dú)立法人，但實(shí)際上都由同一地方政府統(tǒng)一管理，融資和債務(wù)償還由政府統(tǒng)一安排，不同平臺(tái)之間還存在相互擔(dān)保的現(xiàn)象。這使得各平臺(tái)之間呈現(xiàn)出高度關(guān)聯(lián)性和風(fēng)險(xiǎn)傳染性。一旦某一平臺(tái)發(fā)生債務(wù)違約，便會(huì)因?yàn)檫@種連帶關(guān)系形成連環(huán)違約，形成債務(wù)違約的“多米諾骨牌”效應(yīng)，進(jìn)而放大該地區(qū)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
在這方面，如果一個(gè)縣級(jí)地方政府擁有多個(gè)融資平臺(tái)，問(wèn)題會(huì)更加突出。道理很簡(jiǎn)單:絕大多數(shù)縣級(jí)地方政府財(cái)政收入規(guī)模較小,持續(xù)增長(zhǎng)能力不強(qiáng),且融資回旋余地較窄,因而償債能力相對(duì)較弱。即使財(cái)政收入水平較高的縣級(jí)政府，一旦某一平臺(tái)公司出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，也會(huì)累及其他平臺(tái)產(chǎn)生連鎖反應(yīng)。
地方政府融資平臺(tái)運(yùn)作不規(guī)范，投資低效或無(wú)效帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)
有的平臺(tái)虛假出資，注冊(cè)資本不到位；有的平臺(tái)政企不分，舉債主體不明確；有的平臺(tái)公司治理結(jié)構(gòu)不健全，高管中兼職官員過(guò)多；有的平臺(tái)地方政府對(duì)其的擔(dān)保承諾“一女多嫁”，有名無(wú)實(shí)；有的平臺(tái)人為粉飾財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，資產(chǎn)、營(yíng)收等存在水分；有的平臺(tái)為降低融資成本，評(píng)級(jí)、擔(dān)保虛高。凡此種種，都成為地方政府性債務(wù)的潛在風(fēng)險(xiǎn)源。投資項(xiàng)目預(yù)期收益高估，投資管理不善導(dǎo)致投資收益低下，也會(huì)釀成債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。
盡管目前我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模沒有突破國(guó)際通行的警戒線尚處安全區(qū)間內(nèi)，但地方債務(wù)規(guī)模的迅速膨脹和負(fù)債率的不斷上升，加大了地方政府的償債壓力，而一些地方政府融資平臺(tái)存在問(wèn)題較多，管理水平不高，項(xiàng)目收益遠(yuǎn)未達(dá)預(yù)期，也加大了償債困難。這兩種情況交織在一起，放大了地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
基于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)情況，必須實(shí)行“短期防控措施與長(zhǎng)期制度建設(shè)相結(jié)合”、“債務(wù)需求管理與資金供給管理相結(jié)合”的原則, 嚴(yán)格地方政府性債務(wù)監(jiān)管。應(yīng)根據(jù)地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求、財(cái)政收入水平、現(xiàn)實(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況等多方面因素，確定其舉債規(guī)模上限，嚴(yán)格控制地方政府性債務(wù)增量。由于縣級(jí)政府融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高，應(yīng)將其作為監(jiān)管重點(diǎn)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)新設(shè)政府融資平臺(tái)的監(jiān)管，并把隱性平臺(tái)納入監(jiān)管部門的視野。
要進(jìn)一步規(guī)范非信貸融資，遏制地方政府通過(guò)“影子銀行”實(shí)施債務(wù)擴(kuò)張。各級(jí)地方政府和金融監(jiān)管部門應(yīng)進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的全面排查摸底，逐筆梳理已發(fā)生債務(wù)，摸清本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底數(shù)，明確債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)所在及風(fēng)險(xiǎn)程度，并制定具體的化解預(yù)案。
此外，應(yīng)抓緊構(gòu)建涵蓋地方政府性債務(wù)管理全過(guò)程的全方位防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的制度安排。把地方政府性債務(wù)納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序，完善地方政府舉債的法律法規(guī)，建立地方政府性債務(wù)決策和管理問(wèn)責(zé)制。應(yīng)盡快推出規(guī)范的市政債，拓寬地方政府融資渠道，完善地方政府市場(chǎng)化融資機(jī)制，促進(jìn)地方政府實(shí)現(xiàn)“陽(yáng)光融資”。
