嘉賓：廣發(fā)證券首席經(jīng)濟學(xué)家、中國社會科學(xué)院教授 劉煜輝
“中國版”市政債呼之欲出。
2014年地方政府債券發(fā)行采用財政部代發(fā)代還和試點地區(qū)自發(fā)自還兩種方式。財政部國庫司人士5月22日向媒體透露，在2014年4000億元地方債發(fā)行規(guī)模內(nèi)，上海等10個地區(qū)試點地方政府債券自發(fā)自還，自發(fā)自還債券總規(guī)模為1092億元，其中上海126億元、浙江137億元、廣東148億元、深圳42億元、江蘇174億元、山東137億元、北京105億元、青島25億元、江西143億元、寧夏55億元。其余地區(qū)仍由財政部代發(fā)代還。
此次試點規(guī)模尚小，但卻是第一次真正意義上地方自發(fā)自還政府債券。除了“自發(fā)自還”，今年試點辦法的一大亮點在于要求引入評級機制。辦法要求，信用評級機構(gòu)按照獨立、客觀、公正的原則開展信用評級工作，并及時發(fā)布信用評級報告。
因此，這也被包括國泰君安首席債券分析師徐寒飛在內(nèi)的業(yè)內(nèi)資深人士視作中國版“市政債”開始正式啟動。不過亦有權(quán)威人士指出，成熟的市政債是根據(jù)具體項目需求來發(fā)債。這與真正意義上的“市政債”尚存一定距離。
近期，《預(yù)算法》修正案第三次提交全國人大常委會審議，三審稿中最引人關(guān)注的，是在規(guī)定地方舉債“禁區(qū)”的同時，提出適當(dāng)開放地方政府舉債權(quán)限。但由于被寄予諸多期望的三審稿并未通過，亦為“市政債”的推出留下了懸疑。
事實上，上海、深圳、浙江等地早在2011年就已啟動地方政府自行發(fā)債試點。只不過，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，“上述地區(qū)此前的自行發(fā)債更像是國家信用的中央債券，而此后若再推行地方政府自主舉債，首要解決的問題，就是給予地方政府貨真價實的獨立舉債地位。”
本周，國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務(wù)的意見》，要求“建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能”，這或許意味著上述問題亦有望逐步得到解決。
Q：目前推出市政債是否時機成熟？試點之初的市政債與真正的市政債會有何不同？
A：推出市政債也是可以的，但是目前政治體制、機制不支撐，地方政府還無法作為合格的發(fā)債主體自行舉債；即便是地方政府發(fā)債，投資者購買它，很大程度上是因為其背后有隱性的中央政府的信用擔(dān)保。中國整個信用系統(tǒng)的剛性兌付還沒有打破的情況下，若要加速市政債的推出，只會進一步加劇道德風(fēng)險，偏離政策初衷。
目前試點的中央代發(fā)的地方政府發(fā)債規(guī)模已超6000億，但是它實際上等同于中央財政的國債，離真正的市政債差距還很大。怎樣使地方政府成為獨立承擔(dān)的融資主體并非易事。市政債推出初期，肯定會帶有很強的中央政府信用支持，這與中央代發(fā)地方政府債券試點暫無本質(zhì)區(qū)別；但伴隨著機制、體制障礙的改革清除，中央政府信用可能會慢慢淡化、退出。
Q：對地方政府進行信用評級，是實現(xiàn)自主發(fā)債不可或缺的前提，社科院開展的地方政府信用評級研究進展如何？目前存在哪些障礙？
A：社科院從2005年起就啟動地方金融生態(tài)研究，制定出金融生態(tài)指標(biāo)，并將各地區(qū)依據(jù)指標(biāo)打分，按綜合得分的分位劃分為5級：第一級為前10%，第二級為10%-35%，第三級為35%-65%，第四級為65%-90%，第五級為后10%，各等級區(qū)別明顯。金融生態(tài)指標(biāo)分為地方經(jīng)濟、財政收支、政府治理、債務(wù)狀況四大類，這四大類主要是從償債能力和償債意愿兩個角度衡量。
此后，社科院金融所和人民銀行合作，利用上述等級指標(biāo)與審計署提供的地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)，構(gòu)建出地方政府信用評級模型。但目前地方政府信用評級模型還處于科研項目階段，只是一個模擬盤。這個模型若要應(yīng)用于地方政府實際融資中，或是作為發(fā)債定價的參照標(biāo)準(zhǔn)，還有相當(dāng)大的距離。模型構(gòu)建在技術(shù)上已不存在障礙，但是數(shù)據(jù)連續(xù)性稍差，并且最大的障礙來自于體制、機制。
在單一的政治經(jīng)濟體制下，地方政府不太可能成為獨立的融資主體，簡單講，就是在西方聯(lián)邦制或邦聯(lián)制的框架下，整個國家的債務(wù)就相當(dāng)于帶底艙隔斷的船體設(shè)計，各個地方政府相當(dāng)于底艙，分艙之間有隔斷，也就是能夠承擔(dān)有限責(zé)任。這樣一艘船中若有一兩個艙進水，不會影響到整個船體的正常運行。但是我國的經(jīng)濟政治體制是沒有“底艙隔斷”的，或者說底艙隔斷的密封性不是很好，只要有一個艙進水，其他艙也會受牽連，這就變成了系統(tǒng)性風(fēng)險。目前的經(jīng)濟政治體制特點是，單一的地方政府行為可以企業(yè)化、公司化，它可以和其他地方政府競爭GDP，但是沒有“獨立的法人資格”。這種情況下，地方政府很難成為償債主體。
Q：既然地方政府獨立的舉債主體地位是實現(xiàn)真正意義上市政債的基礎(chǔ)，若要實現(xiàn)這個基礎(chǔ)，需要哪些方面的改革？
A：地方政府想要成為合格的融資主體，就要涉及兩方面的改革。第一個涉及中央和地方財政關(guān)系的重構(gòu)，這需要清晰界定法律框架下地方政府的事權(quán)，在此基礎(chǔ)上再確定地方政府的收入來源。
第二個涉及金融問題，地方政府若要融資，必須要為其設(shè)計合理的償債結(jié)構(gòu)性安排。一方面，在西方其公共設(shè)施的市場化運營機制，它主要靠收費，而非政府的財政補貼，特別是使用半公益性的基礎(chǔ)設(shè)施，比如公路、交通運輸、水電設(shè)施、環(huán)保設(shè)施，都是要付費的，否則所建成的項目很難成為債務(wù)抵押品。
另一方面，地方政府要形成自己的主體稅，這就牽涉分稅制的調(diào)整。西方的主體稅包括財產(chǎn)稅、消費稅、不動產(chǎn)稅、資源稅等，但中國目前主要是流轉(zhuǎn)稅、增值稅（中央和地方分享）。地方政府需要有穩(wěn)定的收入來源，如果財政收入不穩(wěn)定，就沒有穩(wěn)定的償債來源，地方政府靠賣地獲得資金，一次性把70年的土地產(chǎn)權(quán)賣出去，這是短期化行為。
