摘要：中國公用事業(yè)實行特許經(jīng)營制度已有十幾年的時間，政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管也從無到有越來越成熟，同時在監(jiān)管過程中也暴露出越來越多的問題，怎樣解決政府監(jiān)管中出現(xiàn)的這些問題，是保證公用事業(yè)特許經(jīng)營能長期穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。
一、公用事業(yè)政府監(jiān)管現(xiàn)狀
自2004年建設部頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（簡稱《辦法》）以來已有10年的時間，又2010年國務院發(fā)布了《關(guān)于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確鼓勵和支持民間資本進入公用事業(yè)領域，政府為民間資本開了“一扇門”，讓民營企業(yè)進入公用事業(yè)領域。通過十幾年的實踐，公用事業(yè)特許經(jīng)營制度為各地基礎設施建設的發(fā)展做出了巨大的貢獻，政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管也在這十幾年的實踐活動中從無到有的得到了長足的發(fā)展，同時政府監(jiān)管也暴露出了一系列的問題，主要體現(xiàn)著監(jiān)管行使主體混亂、監(jiān)管條件參差不齊、各政府部門配合不暢及公眾監(jiān)督對政府監(jiān)管的缺失等。
（一）監(jiān)管權(quán)的行使主體混亂。
原建設部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》和《辦法》規(guī)定，人民政府負責本行政區(qū)域內(nèi)特許經(jīng)營權(quán)的授予工作，各城市市政公用行業(yè)主管部門由當?shù)卣跈?quán)代表城市政府負責特許經(jīng)營的具體管理工作。根據(jù)規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營監(jiān)管權(quán)只能由政府授予，并且授權(quán)對象也僅限于相關(guān)行政機關(guān)，但實踐中的做法背離了相關(guān)規(guī)定，主要表現(xiàn)為：
（1） 國有企業(yè)經(jīng)政府授權(quán)成為特許經(jīng)營監(jiān)管主體。例如哈爾濱太平污水處理廠BOT項目中，政府監(jiān)管方為國有獨資公司哈爾濱供排水集團。
（2） 聘請中介機構(gòu)或社會監(jiān)理公司進行監(jiān)管。公用事業(yè)主管部門通過招投標等方式聘請符合資質(zhì)的中介機構(gòu)或社會監(jiān)理公司負責特許經(jīng)營項目的具體監(jiān)管，公用事業(yè)主管部門不再直接履行監(jiān)管職責。如佛山市通過公開招投標，聘用廣州橫發(fā)環(huán)保公司和廣州環(huán)衛(wèi)研究所聯(lián)合體作為中介機構(gòu)對垃圾處理項目進行監(jiān)管。
首先，政府將公用事業(yè)特許經(jīng)營監(jiān)管權(quán)授予國有企業(yè)的做法是沒有法律、法規(guī)依據(jù)的，也不具備合理性。其次，在公用事業(yè)改革過程中，政府在經(jīng)驗不足的情況下選擇中介機構(gòu)給予協(xié)助是必要的，但中介機構(gòu)不應成為監(jiān)管主體。主要原因在于非行政機關(guān)組織具有不同于行政機關(guān)的性質(zhì)、利害關(guān)系乃至行為邏輯，對其施加嚴密的監(jiān)督措施和程序控制，都難以將其濫用權(quán)力的可能性壓低至令人滿意的程度，因此由其進行監(jiān)管所帶來的風險管理成本將是難以估量的，不利于公用事業(yè)運行的連續(xù)性和穩(wěn)定性。
（二）軟硬件條件配套水平不一
由于財政資金不支持或者行政機關(guān)組織編制的限制，現(xiàn)在的公用事業(yè)特許經(jīng)營監(jiān)管單位面臨著監(jiān)管硬件設施配置缺失、監(jiān)管人員監(jiān)管水平不高、監(jiān)管人員人數(shù)過少及監(jiān)管人員知識結(jié)構(gòu)與被監(jiān)管對象不匹配的現(xiàn)狀，造成了部分市政公用事業(yè)監(jiān)管機構(gòu)對監(jiān)管工作有心無力敷衍了事現(xiàn)象。
（三）各監(jiān)管機構(gòu)溝通不暢
對公用事業(yè)特許經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管涉及到政府的相關(guān)各個部門，監(jiān)管權(quán)力被分配到各具體部門中，例如發(fā)改部門負責對其項目立項等進行監(jiān)管，物價部門對其服務的價格進行管理，規(guī)劃部門負責對其工程項目的規(guī)劃劃線進行監(jiān)管，圖審中心負責起工程項目的圖紙審查，特許經(jīng)營監(jiān)管部門負責對其運營安全等進行監(jiān)管。
此種監(jiān)管體系的設置，造成監(jiān)管機構(gòu)設置過于狹窄，缺少綜合性與全局性，不同的監(jiān)管部門在權(quán)限、目標、專業(yè)知識等方面存在不同，造成了它們之間的溝通往往梗塞不暢，無法有效整合資源信息并發(fā)揮整體優(yōu)勢。
（四）公眾參與監(jiān)管機制的缺失
一方面，我國尚沒有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾參與監(jiān)管的特別立法，現(xiàn)有關(guān)于公用事業(yè)特許經(jīng)營的立法僅對公眾參與監(jiān)管作了原則性規(guī)定，缺乏具體制度和操作流程，使公眾參與監(jiān)管的行為存在形式上的合法性危機。另一方面，雖然在地方立法中存在公眾參與監(jiān)管的一種組織化形式——公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會，但在實踐中，各地似乎并出現(xiàn)任何公用事業(yè)公眾監(jiān)督委員會運作的跡象。
二、解決辦法
盡管政府在對公用事業(yè)特許經(jīng)營進行監(jiān)管的過程中出現(xiàn)了各種各樣的問題，但是對其進行政府監(jiān)管是必須且需要長期堅持的，如何完善政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管，在此我們從監(jiān)管模式、政府部門的配合及監(jiān)管的投入等方面提出建議和意見，以供參考。
（一）完善監(jiān)管組織機構(gòu)設置
從現(xiàn)實情況來看，我國對公用事業(yè)特許經(jīng)營企業(yè)的政府監(jiān)管部門有兩種設立方式，一是監(jiān)管部門屬于監(jiān)管機構(gòu)的下設科室，二是成立獨立的事業(yè)單位作為相關(guān)行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)。這兩種方式有利有弊，不論當?shù)卣x擇哪一種機構(gòu)設置方式，這種方式都要適應當?shù)氐木唧w情況，這是是監(jiān)管機構(gòu)設置的必要前提條件。從長遠來看，監(jiān)管組織機構(gòu)的設置不僅要適應公用事業(yè)特許經(jīng)營的發(fā)展及政府對監(jiān)管的要求，監(jiān)管機構(gòu)的設置要具有適應性和動態(tài)性，同時監(jiān)管機構(gòu)的設置要保持一定的穩(wěn)定性。
（二）加強監(jiān)管隊伍建設，增加監(jiān)管投資
監(jiān)管人員是政府監(jiān)管職能的直接履行著，監(jiān)管人員利用不同的監(jiān)管設備設施來對公用事業(yè)特許經(jīng)營進行監(jiān)管，因此監(jiān)管硬件設施的投入及監(jiān)管人員的素質(zhì)直接關(guān)系到監(jiān)管的效果。政府應加強對公用事業(yè)監(jiān)管的傾斜，不論是從財政上還是從政策重視程度上。要注重監(jiān)管人員的配備，引進專業(yè)人才，建立學習型組織，滿足監(jiān)管工作對人員數(shù)量及質(zhì)量的要求，不斷提高監(jiān)管人員的業(yè)務水平，完善監(jiān)管執(zhí)法的隊伍。目前我國監(jiān)管隊伍主要是專業(yè)人員，借鑒其他國家的做法，監(jiān)管隊伍中還要配備一定數(shù)量的律師和經(jīng)濟學家。
（三）提升聯(lián)合監(jiān)管水平
政府對特許經(jīng)營企業(yè)的監(jiān)管工作，大部分的地區(qū)采取的是由主管局下設科室或二級單位（如公用事業(yè)監(jiān)管中心）負責執(zhí)行。在日常工作中公用事業(yè)主管部門及相關(guān)發(fā)改、住建、衛(wèi)生、環(huán)保等相關(guān)部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)對特許經(jīng)營企業(yè)進行監(jiān)管。
但是對市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營監(jiān)管，不是單個政府部門可以完成，對公用事業(yè)特許經(jīng)營的政府監(jiān)管是一個呈現(xiàn)網(wǎng)絡狀的綜合管理體系，各政府部門應在監(jiān)管過程中加強合作，建立聯(lián)合監(jiān)管機制，形成對特許經(jīng)營企業(yè)全方位、不間斷的監(jiān)管。
（四）完善監(jiān)管內(nèi)容
公用事業(yè)特許經(jīng)營的政府監(jiān)管是一項長期而浩大的工程，政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的授予監(jiān)管是起到“篩子”的作用，通過競爭機制，挑選合格的經(jīng)營者參與生產(chǎn)管理公用事業(yè)產(chǎn)品；政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營企業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)品價格、質(zhì)量和普遍服務的監(jiān)管是起到 “鞭子”的作用，督促被特許經(jīng)營公用事業(yè)產(chǎn)品的企業(yè)提高生產(chǎn)效率，提供低價位、高質(zhì)量的產(chǎn)品與服務，確保普遍服務的實現(xiàn)。以上各個環(huán)節(jié)組成了公用事業(yè)特許經(jīng)營的政府監(jiān)管機制的整體，在這個機制中只有每一個環(huán)節(jié)的完善才能保證整個體系的完善，才能促進我國公用事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（五）提高監(jiān)管部門的獨立性
現(xiàn)代意義上的監(jiān)管必須是獨立、中立、專業(yè)權(quán)威和可信的。由于現(xiàn)在政府的公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管機構(gòu)大部分都是從過去的相關(guān)主管部門轉(zhuǎn)化而來，從而造成了監(jiān)管者不能在政府體系中獲得獨立的法律地位。而監(jiān)管機構(gòu)的獨立性是確保監(jiān)管權(quán)公正行使的前提條件，也是擺脫部門偏好或其他部門在政府監(jiān)管上施加影響的前提。然而這種監(jiān)管的獨立性一方面是相對于其他政府部門而言的，政府可以通過立法的措施制約某些不必要的政府干預，另一方面政府監(jiān)管的獨立性也是相對于被監(jiān)管企業(yè)來說的，切斷監(jiān)管部門與特性經(jīng)營企業(yè)的一切不必要聯(lián)系。
（六）提高公眾參與監(jiān)督水平
公眾監(jiān)督委員會作為一個公眾參與平臺，要從根據(jù)上改善和完善公用事業(yè)行業(yè)的監(jiān)督機制問題，提升監(jiān)督管理水平，首先要拓展公眾參與的方式和渠道，積極探索多樣化的公眾參與方式，領導公用事業(yè)領域的公眾參與向縱深方向發(fā)展，借助網(wǎng)絡新技術(shù)例如微博等，而不是局限于現(xiàn)行法律規(guī)定的聽證會、座談會于問卷調(diào)查等簡單的參與方式。
再者，要保障公眾有效參與，調(diào)動公用事業(yè)特許經(jīng)營公眾參與的積極性。有效參與應該是一種有組織有秩序的參與，公眾監(jiān)督應該成為公用事業(yè)特許經(jīng)營領域中公眾參與的組織者與落實者。通過回饋機制，調(diào)動公眾參與的積極性。
三、結(jié)論
政府對公用事業(yè)特許經(jīng)營的監(jiān)管是一個長期系統(tǒng)性的工作，監(jiān)管機構(gòu)的設置、監(jiān)管人員的配置、監(jiān)管的內(nèi)容及監(jiān)管的獨立性都影響著監(jiān)管的效果，政府要在不斷的監(jiān)管實踐中完善監(jiān)管體系，提高政府監(jiān)管的適應性及可發(fā)展性。
