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論我國西部地區(qū)城市建設(shè)投融資體制改革問題

作者:丁伯康 來源:中國現(xiàn)代集團(tuán)

日期:2014.04.11 閱讀:5471

  一、我國西部地區(qū)城市建設(shè)投融資工作的現(xiàn)狀與問題
  
  (一)西部地區(qū)城市建設(shè)投融資存在的問題
  
  1、城建投融資管理體制有待進(jìn)一步理順
  
  目前我國西部地區(qū)各地城建領(lǐng)域條塊分割、多頭管理、分散建設(shè)的情況依然存在,各設(shè)區(qū)市城市基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)際建設(shè)和管理都分散在建設(shè)、市政、交通、城管、國土等不同職能部門,沒有一個(gè)可統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)的超越部門的組織或機(jī)構(gòu),各市對(duì)上級(jí)政府或相關(guān)部門下達(dá)的城建領(lǐng)域改革相關(guān)文件和政策執(zhí)行力度不夠,造成城建投融資體制改革推進(jìn)緩慢。如某些地方的公共事業(yè)領(lǐng)域事改企工作相對(duì)滯后,不能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的要求。因此,首先要對(duì)西部各地的城市建設(shè)投融資體制加以改革與創(chuàng)新,理順關(guān)系,明確權(quán)責(zé),形成推進(jìn)城市建設(shè)投融資工作的合力。
  
  2、投資決策程序和風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制有待健全
  
  與其他沿海發(fā)達(dá)省市相比,西部地區(qū)各設(shè)區(qū)市還基本沿用傳統(tǒng)的城市建設(shè)模式,即一般是由各相關(guān)職能部門提出項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃,財(cái)政部門根據(jù)年度項(xiàng)目資金需求提出財(cái)政資金安排意見,經(jīng)市政府同意交人大批準(zhǔn)后,由財(cái)政或安排投融資平臺(tái)融資。融入資金直接撥付給相關(guān)部門或其指定的項(xiàng)目施工單位,由各個(gè)相關(guān)部門分別組織實(shí)施。這種方式容易造成以下幾個(gè)方面的問題:首先,在項(xiàng)目前期準(zhǔn)備階段主要由政府部門主導(dǎo),投資決策風(fēng)險(xiǎn)得不到控制。在“政府決策、平臺(tái)公司籌錢”的模式下,投資者沒有機(jī)會(huì)參與項(xiàng)目前期決策,無法在最有效階段對(duì)投資進(jìn)行充分評(píng)價(jià)。加上政府審批制度既缺乏明確的責(zé)任制和風(fēng)險(xiǎn)約束,也缺乏民主監(jiān)督和制約手段,使項(xiàng)目前期階段的投資決策缺乏風(fēng)險(xiǎn)約束。其次,在項(xiàng)目實(shí)施過程中是“投資公司出錢,建設(shè)單位用錢,投資者利益得不到保證。大部分項(xiàng)目仍在傳統(tǒng)建設(shè)體制下實(shí)施,工程指揮部和建設(shè)單位或代甲方具體實(shí)施投資管理,投資主體扮演了“出納”或“財(cái)務(wù)”的角色,各方權(quán)、責(zé)、利不統(tǒng)一,作為投資主體的利益得不到保證。最后,在項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃的改動(dòng)上隨意性較大,導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)與城市規(guī)劃不能得到很好的銜接,城市規(guī)劃的龍頭作用無法真正體現(xiàn),同時(shí)政府財(cái)政預(yù)算無法進(jìn)行合理安排,預(yù)算資金使用和項(xiàng)目建設(shè)效率下降,政府也無法制定科學(xué)合理的償債計(jì)劃。這種方式容易造成投資建設(shè)主體與項(xiàng)目前期決策脫節(jié),無法對(duì)工程投資進(jìn)行控制。
  
  3、資金來源渠道單一,方式簡單
  
  目前西部地區(qū)的城市建設(shè)資金基本來自于政府財(cái)政投入(含土地收益)和銀行貸款(主要是政策性銀行貸款),融資渠道過于狹窄,依靠政府投資和國內(nèi)貸款的比例偏高,而利用外資和自籌資金的能力又相對(duì)較低。雖然在西部地區(qū)城市建設(shè)投融資活動(dòng)中出現(xiàn)了合資、合作、股份制、資產(chǎn)并購重組等新型跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨所有制的聯(lián)合投資方式,但尚未得到有效的利用。西部很多政府城市建設(shè)管理部門常常習(xí)慣閉起門來搞建設(shè),用自己習(xí)慣的傳統(tǒng)方式進(jìn)行融資和經(jīng)營,對(duì)合資、合作、股份制等聯(lián)合投資方式缺乏探索和嘗試精神。在東部地區(qū)各類投資主體之間采取較多的合資、合作、股份制、上市融資、發(fā)行債券以及BT、BOT項(xiàng)目融資等城市建設(shè)投融資方式,在西部地區(qū)則使用較少。
  
  4、現(xiàn)有的融資方式無法持續(xù)
  
  雖然西部地區(qū)目前已經(jīng)逐漸改變了過去完全依靠政府投入的方式進(jìn)行城市建設(shè),有些地方成立了一些市場(chǎng)化的投融資平臺(tái),但目前實(shí)際上是將原部分應(yīng)由政府財(cái)政投入的資金,轉(zhuǎn)由通過融資平臺(tái)向銀行貸款,再由財(cái)政兜底方式進(jìn)行融資,這種融資機(jī)制雖然可以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)城建融資額的快速增長但無法持續(xù),此種融資方式必須有兩個(gè)前提,第一,隨著政府財(cái)政收入的提高,可用于城市建設(shè)的資金也不斷增長;第二城建投融資平臺(tái)自身具有的較強(qiáng)資金借貸能力。據(jù)了解,一方面,近幾年大部分設(shè)區(qū)市政府財(cái)政收入雖然增長較快,但主要依靠土地收入的增加,即使在現(xiàn)有條件下,各市每年用于城市建設(shè)的資金中有相當(dāng)大的比例用于人員開支和償還銀行貸款本息,因此實(shí)際可用于城市項(xiàng)目建設(shè)的資金比較少,因此在政府財(cái)力增速放緩的情況下,這種方式無法滿足實(shí)際融資需要。另一方面,對(duì)融資平臺(tái)來說,由于資金投向多為政府公益性投資,無法產(chǎn)生回報(bào),同時(shí)自身缺乏造血能力,政府對(duì)公益性項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制也不健全,很多補(bǔ)償不能及時(shí)到位。不少投融資平臺(tái)負(fù)債率高企,有不少幾乎失去再融資能力。
  
  5、城建投融資平臺(tái)運(yùn)作效率有待提升
  
  各地所成立的城建投融資平臺(tái),基本上都是事業(yè)單位性質(zhì),人員也是事業(yè)單位編制。工作人員的待遇跟工作業(yè)績關(guān)系不大,因而在提高自己的工作能力以及創(chuàng)造更大的業(yè)績上,缺乏足夠的動(dòng)力。在這樣的運(yùn)行機(jī)制下,高層管理人員和普通員工,沒有更多的經(jīng)營壓力和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。同時(shí)這樣的機(jī)制與城市建設(shè)投融資所需要的更多的市場(chǎng)化成分、更多的創(chuàng)新理念和意識(shí)格格不入。政府對(duì)他們的業(yè)績無法進(jìn)行科學(xué)的考核,也無法對(duì)他們進(jìn)行有效的激勵(lì),直接造成了相關(guān)投融資平臺(tái)運(yùn)作效率低下。
  
  6、國家對(duì)西部城市建設(shè)的支持力度如需加強(qiáng)
  
  這首先表現(xiàn)在國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資政策上的傾斜力度不夠,與東部發(fā)達(dá)地區(qū)的差異不大。如國家對(duì)企業(yè)(包括內(nèi)外資)投資西部地區(qū)的交通、電力、水利、郵政、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目,企業(yè)所得稅實(shí)行“三減兩免”,其稅率大體相同,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以吸引國外和東部地區(qū)資金投向西部的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)。其次是中央對(duì)西部地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度不足。在分級(jí)財(cái)政的情況下,往往存在著地方政府在提供公共產(chǎn)品時(shí)的“外部性”和中央財(cái)政與地方財(cái)政的“縱向”不平衡的問題以及地方財(cái)政之間的“橫向”不平衡的問題,有賴于中央政府的轉(zhuǎn)移支付在一定程度上的解決。我國1994年開始實(shí)行中央對(duì)地方的“稅收返還”,1995年開始實(shí)行的按“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付,主要針對(duì)中西部地區(qū)。但該項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏小,一般僅占這些地區(qū)當(dāng)年中央凈轉(zhuǎn)移的百分之幾,難以解決大項(xiàng)目、大規(guī)模的建設(shè)投資問題。
  
  二、推進(jìn)西部地區(qū)城市建設(shè)投融資工作的建議
  
 ?。ㄒ唬┲贫ㄟm合西部地區(qū)特點(diǎn)的城市建設(shè)投融資戰(zhàn)略
  
  通過提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的水平,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,是西部地區(qū)發(fā)展需要經(jīng)歷的一個(gè)重要階段。西部地區(qū)城市應(yīng)制定系統(tǒng)化可持續(xù)的城市建設(shè)投融資戰(zhàn)略。結(jié)合不同城市的發(fā)展水平、城市資源、城建項(xiàng)目、城建投融資現(xiàn)狀、財(cái)政承債能力等進(jìn)行研究和分析,對(duì)不同地區(qū)投融資運(yùn)作、資源整合和政策制定提供依據(jù),對(duì)建立城建融資的預(yù)警和防范機(jī)制提出建議。
  
  城市建設(shè)投融資戰(zhàn)略要以西部城市促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo),以中長期城市建設(shè)規(guī)劃為指引,以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資為核心,體制與機(jī)制并重,數(shù)量和質(zhì)量并重,融資和償債并重,儲(chǔ)備與開發(fā)并重,促進(jìn)大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展,促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施的有序建設(shè)和合理投資,著力解決阻礙城市建設(shè)發(fā)展的關(guān)鍵性問題。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要為商品市場(chǎng)、要素市場(chǎng)的流動(dòng)和形成提供條件和空間,為資源開發(fā)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造環(huán)境和提供支持。要放開經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)進(jìn)入,引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,同時(shí)加大政府對(duì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投入,為城市建設(shè)融資體制的改革與創(chuàng)新奠定基礎(chǔ)。
  
 ?。ǘ┥罨鞑康貐^(qū)城市建設(shè)投融資體制改革
  
  深化西部地區(qū)投融資體制改革,建立起適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的投融資體制,是創(chuàng)新西部地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制的重要前提。應(yīng)完善西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政投資體制,積極引導(dǎo)社會(huì)資金的投資;制定有利于西部開發(fā)的產(chǎn)業(yè)金融政策,通過傾斜性的貨幣政策和大力發(fā)展地方金融組織,優(yōu)先支持西部地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);應(yīng)研究和發(fā)展包括國債、地方債、企業(yè)債、產(chǎn)業(yè)投資基金、信托融資、保險(xiǎn)資金進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域等在內(nèi)的金融產(chǎn)品、融資工具和融資方法,不斷擴(kuò)大中介融資渠道和市場(chǎng)的資金來源。
  
  各級(jí)政府應(yīng)高度重視城市建設(shè)投融資體制改革工作,建立政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)的工作機(jī)制,充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,從人才、資金、政策等多方面予以支持,確保城市建設(shè)投融資體制改革順利實(shí)施。要增強(qiáng)創(chuàng)新意識(shí)和憂患意識(shí),摒棄主要依靠財(cái)政資金和銀行貸款搞建設(shè)的做法,樹立城市建設(shè)投融資體制改革創(chuàng)新的觀念??朔M隘思想、部門利益的局限,樹立一盤棋意識(shí),促進(jìn)城市資源的有效整合和合理流動(dòng)。遵循資本市場(chǎng)規(guī)律,創(chuàng)造良好的融資環(huán)境和氛圍,吸引更多的資金投入到西部地區(qū)城市建設(shè)發(fā)展中來。
  
  應(yīng)通過切實(shí)可行的政策和制定相關(guān)制度,鼓勵(lì)有條件的地區(qū)和城市搭建各類政府主導(dǎo)的投融資平臺(tái),并作為城建國有資產(chǎn)的投資主體,經(jīng)授權(quán)依法享有出資人權(quán)利,承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值任務(wù)。
  
  (三)創(chuàng)新城市建設(shè)投融資機(jī)制
  
  要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府職能轉(zhuǎn)變和建立公共財(cái)政框架的要求,減少政府投資城市基礎(chǔ)設(shè)施的領(lǐng)域。根據(jù)項(xiàng)目區(qū)分理論,按照項(xiàng)目的特性,采取不同的融資和建設(shè)方式,鼓勵(lì)多元化投資主體特別是各種社會(huì)資本依法參與項(xiàng)目建設(shè)、經(jīng)營和管理。
  
  根據(jù)不同省區(qū)的實(shí)際情況,探索適合的投融資機(jī)制和城市建設(shè)模式,構(gòu)造具有可持續(xù)融資功能的城市建設(shè)投融資平臺(tái);推進(jìn)從事基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、經(jīng)營的國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制,使企業(yè)作為經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體和市場(chǎng)主體,大力提高投資效益和效率,不斷提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化經(jīng)營水平;進(jìn)一步完善價(jià)格和收費(fèi)機(jī)制,形成“投資一經(jīng)營一回收”的良性循環(huán);加強(qiáng)和改善城市經(jīng)營,通過資產(chǎn)的重組和運(yùn)營使其保值增值;積極探索資本市場(chǎng)融資新渠道,實(shí)施特許經(jīng)營制度,降低政府投資風(fēng)險(xiǎn);真正建立起城市建設(shè)項(xiàng)目資金借得起、用得好、還得上的良好機(jī)制。
  
 ?。ㄋ模╅_展多種形式融資創(chuàng)新活動(dòng)
  
  要認(rèn)真貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)資本市場(chǎng)改革和穩(wěn)定發(fā)展的若干意見》提出的各項(xiàng)措施,逐步提高各地在城市建設(shè)資金中直接融資的比例。要重點(diǎn)擴(kuò)大債券、股票、產(chǎn)業(yè)基金和信托融資等在城市建設(shè)投資中的運(yùn)用。要積極爭取市政債券的發(fā)行試點(diǎn)工作。鼓勵(lì)股權(quán)投資基金、保險(xiǎn)資金擴(kuò)大在城市建設(shè)領(lǐng)域投資中的規(guī)模。
  
  要?jiǎng)?chuàng)新土地經(jīng)營機(jī)制。不斷創(chuàng)新土地收儲(chǔ)和開發(fā)制度,加快建立城市規(guī)劃與土地儲(chǔ)備相結(jié)合的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。各級(jí)政府和發(fā)改、規(guī)劃、國土、建設(shè)等部門,要嚴(yán)格控制重大城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目周邊土地,統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一收儲(chǔ),統(tǒng)一開發(fā),由此帶來的政府增值收益專項(xiàng)用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要通過合資、合作等多種方式,引進(jìn)社會(huì)資本,推進(jìn)城鎮(zhèn)土地儲(chǔ)備、整理和開發(fā)工作。
  
  要大力開展項(xiàng)目融資創(chuàng)新。進(jìn)一步加大盤活存量資產(chǎn)的力度。對(duì)于具備市場(chǎng)化運(yùn)作條件的城市建設(shè)項(xiàng)目,鼓勵(lì)采取轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)的方式,回收資金。對(duì)于各類城市建設(shè)項(xiàng)目,鼓勵(lì)采取政府回購、財(cái)政補(bǔ)貼、收費(fèi)收入支持、特許經(jīng)營授予等方式,公平選擇投資者和經(jīng)營者。對(duì)于各類涉及大量機(jī)器、設(shè)備采購的城市建設(shè)項(xiàng)目,鼓勵(lì)采取經(jīng)營租賃、融資租賃的方式,解決一次性資金投入過高的問題。要積極采用BT(建設(shè)-轉(zhuǎn)讓)、BOT(建設(shè)-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓)、TOT(轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-轉(zhuǎn)讓)和PPP(政府項(xiàng)目與民間合作)等多種方式,進(jìn)行城建項(xiàng)目的融資創(chuàng)新。