為有效化解地方政府當(dāng)期債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并構(gòu)建中長(zhǎng)期可持續(xù)的地方政府規(guī)范有效融資機(jī)制，建議國(guó)家從完善制度設(shè)計(jì)、化解存量風(fēng)險(xiǎn)和有效管理增量三方面同時(shí)入手進(jìn)行“標(biāo)本兼治”。
?。ㄒ唬┩晟祈攲釉O(shè)計(jì)，加強(qiáng)地方政府負(fù)債管理
通過(guò)立法規(guī)范地方政府的負(fù)債管理。我國(guó)《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》分別規(guī)定地方政府不得負(fù)債、不得為債務(wù)擔(dān)保，這既是地方政府通過(guò)“平臺(tái)公司”、影子銀行等工具融資的主要?jiǎng)右?，也是?dǎo)致地方政府平臺(tái)的債務(wù)問題難以得到有效監(jiān)管的制度缺陷。為此，建議國(guó)家盡快研究制定地方政府債務(wù)管理法規(guī)，修訂《預(yù)算法》與《擔(dān)保法》的相關(guān)條款，在給予地方政府負(fù)債合法化的同時(shí)，將原先隱蔽的債務(wù)問題“陽(yáng)光化”。
建立地方政府債務(wù)總量控制制度。由中央政府督促地方政府抓緊落實(shí)十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出的“編制全國(guó)和地方資產(chǎn)負(fù)債表”的要求，并根據(jù)各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和政府債務(wù)現(xiàn)狀等因素，量化分析評(píng)估未來(lái)一個(gè)時(shí)期政府融資的合理規(guī)模，并以此作為對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行總量控制的主要依據(jù)。
建立健全債務(wù)使用績(jī)效管理、評(píng)價(jià)和監(jiān)督制度。對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督評(píng)價(jià)，即從舉借、使用、管理、償還等各個(gè)階段進(jìn)行事前、事中、事后的全程監(jiān)督。
建立健全地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與信息披露制度。首先，建立從地方到中央的雙層同步的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，按照債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率和借新還舊償債率等相關(guān)指標(biāo)，結(jié)合具體財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展情況，形成一整套評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和工作機(jī)制；其次，建立地方政府融資平臺(tái)的信息披露制度，并形成定期而非突擊性的審計(jì)制度。
加快財(cái)稅體制改革。地方債管理制度的建立要與分稅制改革相匹配，強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)的對(duì)等，明確中央政府和地方政府在地方債運(yùn)行過(guò)程中充當(dāng)?shù)慕巧?。一方面適當(dāng)上移部分事權(quán)和支出責(zé)任，一方面釋放財(cái)力到縣區(qū)政府。適當(dāng)提高增值稅、企業(yè)所得稅等共享稅中地方政府的比例，適時(shí)開征房產(chǎn)稅。
?。ǘ┒啻氩⑴e，化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行清理分類。通過(guò)全面審計(jì)，對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行清理和分類。根據(jù)債務(wù)的是否公益屬性、償還能力、流動(dòng)性等不同情況設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)化解方案。
對(duì)不良債務(wù)實(shí)施重組和化解。對(duì)于具有較大正外部性的公益性質(zhì)項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的債務(wù)，可通過(guò)政府發(fā)行長(zhǎng)期債券進(jìn)行債務(wù)置換。其本質(zhì)是將長(zhǎng)期的正外部性收益對(duì)應(yīng)的債務(wù)分?jǐn)偟捷^長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)由社會(huì)公眾進(jìn)行消化。對(duì)于因盈利性不足、效率低下而產(chǎn)生的非公益性不良債務(wù)，可通過(guò)地方注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加大政策支持力度、盤活存量資產(chǎn)、提升效率和盈利性等方式改善償債能力。對(duì)于收益確實(shí)無(wú)法改善的項(xiàng)目所對(duì)應(yīng)的債務(wù)，首先可由地方政府出售一定的國(guó)有資產(chǎn)和土地，直接償債，其次可通過(guò)成立資產(chǎn)管理公司，剝離壞賬處理，最后可通過(guò)銀行債轉(zhuǎn)股或直接核銷壞賬處理。對(duì)于這部分債務(wù)，在損失暴露后，必須明確相關(guān)責(zé)任并采取懲罰性措施，一方面起到應(yīng)有的警示作用，另一方面也是防止“國(guó)家兜底”思想引發(fā)的道德風(fēng)險(xiǎn)。
對(duì)可償還債務(wù)的處理。對(duì)于項(xiàng)目具有一定盈利性，現(xiàn)金流可覆蓋債務(wù)成本，但有“還長(zhǎng)借短”、“借新還舊”問題的債務(wù)，其風(fēng)險(xiǎn)并非盈利性，而是流動(dòng)性，根源在于缺乏陽(yáng)光化的長(zhǎng)期債務(wù)工具。首先可通過(guò)地方政府發(fā)債進(jìn)行債務(wù)置換，其次可通過(guò)債轉(zhuǎn)股，并向市場(chǎng)出售部分股份，吸引民間資本的投入。對(duì)于項(xiàng)目?jī)?yōu)質(zhì)、債務(wù)期限匹配的債務(wù)（如長(zhǎng)期政策性貸款項(xiàng)下的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目），既可以保留債務(wù)不變，也可通過(guò)資產(chǎn)證券化騰挪出低成本的信貸空間，以服務(wù)于其他項(xiàng)目，為降低社會(huì)整體債務(wù)成本，化解其他政府債務(wù)創(chuàng)造良好的宏觀條件。
?。ㄈ?gòu)建規(guī)范有效融資機(jī)制，支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)
在規(guī)范地方政府平臺(tái)公司的基礎(chǔ)上完善“市政信貸”，繼續(xù)發(fā)揮國(guó)家開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)在支持新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的融資主渠道作用。與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家主要依靠發(fā)行“市政債”提供城市基礎(chǔ)設(shè)施融資相比，我國(guó)目前主要由銀行向地方政府投融資平臺(tái)提供“市政信貸”的模式符合中國(guó)國(guó)情。但由于我國(guó)的財(cái)政管理體制是“一級(jí)財(cái)政、分級(jí)管理”，與美國(guó)聯(lián)邦制的地方政府可破產(chǎn)有本質(zhì)不同，在此情況下大量發(fā)行基于審批制的“市政債券”，可能引發(fā)地方政府“跑部錢進(jìn)”、赴京公關(guān)。
建議可采取有效措施對(duì)當(dāng)前基于平臺(tái)公司的“市政信貸”模式加以規(guī)范：一是從資金供給端入手，控制各金融機(jī)構(gòu)向平臺(tái)公司發(fā)放的信貸總量。為解決由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)問題，采取由銀行業(yè)監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)逐一明確“平臺(tái)公司”銀團(tuán)牽頭行的方式加以解決，即由牽頭行負(fù)責(zé)統(tǒng)一與地方政府溝通，以避免惡性競(jìng)爭(zhēng)、多頭授信、重復(fù)授信；二是從資金需求端入手，控制平臺(tái)公司的債務(wù)總量。通過(guò)審核地方政府資產(chǎn)負(fù)債率、平臺(tái)公司資產(chǎn)負(fù)債率中的“凈資產(chǎn)額”，進(jìn)行反算后確定平臺(tái)公司的債務(wù)上限及融資空間；三是規(guī)范銀行、平臺(tái)公司、地方政府三者之間的法律、財(cái)務(wù)關(guān)系。在法律關(guān)系層面，要將現(xiàn)有的一定程度上實(shí)質(zhì)存在的“銀政之間的直接債權(quán)債務(wù)關(guān)系”，規(guī)范、拆分為銀行與平臺(tái)公司之間基于《公司法》、《銀行法》之間的“銀企關(guān)系”，以及地方政府國(guó)有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)與平臺(tái)公司之間基于《國(guó)資法》、《公司法》的注資與被注資、控股與被控股關(guān)系。
逐步探索、完善地方政府的發(fā)債機(jī)制，作為“市政信貸”的重要補(bǔ)充。隨著我國(guó)資本市場(chǎng)不斷發(fā)育成熟，以及相關(guān)法律法規(guī)的修改出臺(tái)，可逐步完善地方政府的發(fā)債機(jī)制，東部發(fā)達(dá)省市可先行試點(diǎn)。當(dāng)前可從改革、規(guī)范“城投債”入手。
第一，延長(zhǎng)城投債的償還期限，將用于長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的城投債償還期限放寬至20年甚至更長(zhǎng)；第二，在總量控制的前提下，適當(dāng)擴(kuò)大城投債發(fā)行規(guī)模，使成本低、期限長(zhǎng)的債券融資成為繼信貸后的又一主要方式，降低高成本債務(wù)比重；第三，建立類似美國(guó)的“一般責(zé)任債券”制度，對(duì)于長(zhǎng)期的純公益性建設(shè)債券，由財(cái)政資金負(fù)責(zé)償還；第四，加強(qiáng)城投債及發(fā)行主體的信息披露，避免“黑箱”帶來(lái)場(chǎng)內(nèi)交易恐慌，波及一級(jí)市場(chǎng)發(fā)行。
鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，降低地方政府負(fù)債融資壓力。通過(guò)大力發(fā)展非債務(wù)融資，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，促進(jìn)投融資主體多元化。包括：一是通過(guò)資產(chǎn)證券化，將收益較好的債務(wù)向社會(huì)資本出售；二是通過(guò)出讓國(guó)有資本股權(quán)，吸進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)入；三是積極引入公私合營(yíng)（PPP）的模式，具體包括BT或BOT等方式；四是向社會(huì)開放能源、通信、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老和文化事業(yè)領(lǐng)域，降低進(jìn)入門檻。
