“人到哪去、地怎么用、錢從哪來”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的三大問題，其中的資金保障是關鍵一環(huán)，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要建立透明規(guī)范的城市建設投融資機制。新型城鎮(zhèn)化建設資金需求大、期限長，社會外部效益強但商業(yè)效益不高，需要以改革創(chuàng)新思維，推動建立市場化、可持續(xù)的資金保障機制，有效發(fā)揮政策性金融的引導和促進作用，避免地方政府債務無序擴張，防范系統(tǒng)性金融風險，平穩(wěn)釋放城鎮(zhèn)化潛力。
建立健全地方債券發(fā)行管理制度
城鎮(zhèn)化是一個自然歷史過程，應當從各地經濟社會發(fā)展水平、區(qū)位稟賦、資源環(huán)境承載能力等實際出發(fā)，合理確定發(fā)展目標和建設任務，順勢而為，量力而行，穩(wěn)步推進。當前，地方政府債務規(guī)模較大，城鎮(zhèn)化融資能力下降。推進新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，須妥善應對地方政府性債務問題，將債務風險控制在安全范圍內。
第一，建議加快研究市政債發(fā)行相關工作，建立統(tǒng)一的市場評級體系，探索編制完整的政府資產負債表，為基礎設施建設提供長期、穩(wěn)定的資金來源。目前我國“城投債”從發(fā)行人資格和募集資金投向來看，具有市政債特征，但準入條件和債券期限等方面的規(guī)定要求與基礎設施投融資特點和盈利模式尚存在差距，融資規(guī)模也難以滿足社會需求。第二，建議按照控總量、可持續(xù)的原則，制訂城鎮(zhèn)化建設融資規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮各地發(fā)展條件、政府負債、資金供給等因素，設立動態(tài)、包括市政債在內的全口徑負債“天花板”，防范地方政府過度舉債。第三，以地方政府性債務審計為契機，建立地方政府性債務動態(tài)監(jiān)控體系，同時針對基礎設施建設“一次建成、長期使用”的資本性支出特點，逐步建立包括跨年度資本預算在內的財政預算制度，著力提高地方政府債務透明度。第四，可從未來新增加的一般預算收入、國有土地出讓收入和其他政府性基金收入中提取一定比例，建立覆蓋市政債等政府性債務的風險償債基金，防范地方政府債務局部、突發(fā)的流動性風險，穩(wěn)定金融機構和債券投資者的市場預期。
拓寬市場化、多元化的資金來源渠道
《規(guī)劃》提出，要放寬準入，完善監(jiān)管，制定非公有制企業(yè)進入特許經營領域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。市場化的城鎮(zhèn)化建設資金不僅為城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是相關經營性基礎設施建設提供穩(wěn)定可靠的資金來源，而且也有助于提高公共服務質量和效率，降低財政風險。
第一，建議進一步健全和完善城市基礎設施領域公私合營政策法規(guī)制度，推動政府購買社會服務和公私合作項目運作的規(guī)范化、制度化，指導國企、民企、外資等各類市場化主體，通過PPP（公私合營）、BOT（建設―經營―轉讓）、特許經營等商業(yè)模式，參與城市基礎設施建設和運營。第二，可參考設立新興產業(yè)投資引導基金的配套政策，鼓勵設立專門的城鎮(zhèn)化投資引導基金和城鎮(zhèn)化投資基金，大力推進基礎設施資產證券化，推進基礎設施領域的市場化、產業(yè)化運作。第三，引導利用保險、融資租賃等社會資金投入城鎮(zhèn)化建設，保險、融資租賃等長期、大額社會資金對安全性、收益性有特殊要求，與大部分基礎設施項目現(xiàn)金流相對穩(wěn)定、資金回收期限長的特點較為匹配，可鼓勵創(chuàng)新匹配兩者需求特點的合作模式，如民間資本發(fā)起設立主要投資于市政公用事業(yè)領域的融資租賃產品或資金信托計劃等。第四，加快培育多元化的投融資主體，改革創(chuàng)新現(xiàn)有地方融資平臺，可通過注入資源、注入股權、賦予特許經營權等方式，充實地方政府融資平臺的資本實力，使其發(fā)展成為治理規(guī)范、財務可持續(xù)、以企業(yè)信用為主要依托的市場化投資主體。第五，積極創(chuàng)新項目融資模式，借鑒城市棚戶區(qū)改造的成功做法，有效發(fā)揮政府引導職能，統(tǒng)籌整合地方財政、土地、金融和政策等各類資源，將經營性項目和公益性項目有機組合，建立“以豐補歉”的項目綜合收益平衡機制，提升社會資金向公益性城市基礎設施項目投資的積極性，為引導商業(yè)金融和社會資本進入創(chuàng)造條件。
發(fā)揮政策性金融的引導和促進作用
《規(guī)劃》提出，要發(fā)揮現(xiàn)有政策性金融機構的重要作用，研究制定政策性金融專項支持政策。當前我國仍處于社會主義初級階段，財政性資金需優(yōu)先安排社會民生保障等領域的支出，難以獨力籌集大額資金支持中長期建設。而城市基礎設施和社會民生類建設項目公共性強、外部性大、收益性低、回收期長，對商業(yè)資金缺乏吸引力，同時我國商業(yè)銀行的吸儲資金基于期限匹配的考慮，主要用于中短期項目和個人金融業(yè)務。這就決定了在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化建設資金不能僅僅依靠財政支出和商業(yè)銀行資金，仍需發(fā)揮好政策性金融以國家信用為支撐、介于政府財政投資和商業(yè)銀行貸款之間“四兩撥千斤”的引領性作用。
第一，進一步發(fā)揮現(xiàn)有開發(fā)性金融機構在城鎮(zhèn)化建設的主力銀行作用，不斷總結經驗和創(chuàng)新融資模式，繼續(xù)在建設起步階段運用開發(fā)性資金發(fā)揮好“啟動器”功能。第二，建議進一步完善城鎮(zhèn)化中長期投融資的制度性安排，參照國際通行做法，賦予開發(fā)性金融機構永久國家債信等級，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的中長期金融債發(fā)行籌資機制，通過開發(fā)性金融資金支持城鄉(xiāng)基礎設施建設和社會民生領域。第三，為管控地方政府性債務風險，可考慮由國家開發(fā)銀行或通過招標確定一家銀行，進行“統(tǒng)一評級、統(tǒng)一授信、統(tǒng)借統(tǒng)還”，從總量、結構、操作上防止地方政府一哄而上、盲目舉債，避免投融資總量失控，形成系統(tǒng)性風險。第四，可通過設立專項貸款、專項基金和專項債券等配套政策，彌補政府投資特定項目的資本金以及地方配套資金的階段性缺口。如每年在全國信貸規(guī)模安排中設立城鎮(zhèn)化政策性貸款專項規(guī)模，著力解決農民工市民化、保障性住房和中西部基礎設施建設等城鎮(zhèn)化瓶頸領域的融資難問題。
