黨的十八屆三中全會提出“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”。中央城鎮(zhèn)化工作會議進一步明確了新型城鎮(zhèn)化要著力提高城鎮(zhèn)化發(fā)展質量，堅持以人為本，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化對金融服務提出了更高的要求，也為金融機構改善業(yè)務經營結構帶來了難得的機遇。
科學把握金融支持新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略導向
新型城鎮(zhèn)化是國家全面實現現代化的戰(zhàn)略抉擇。金融支持新型城鎮(zhèn)化，應從中國城鎮(zhèn)化進程和現實國情中去思考，必須對未來城鎮(zhèn)化道路的新模式和新路徑有清醒的認識，樹立系統(tǒng)思維和全局思維，把城鎮(zhèn)化建設與當地歷史文化、自然稟賦、新農村建設等有結合起來，把推動落實城鎮(zhèn)化規(guī)劃和解決好人的城鎮(zhèn)化問題有機結合起來，統(tǒng)籌各種資源要素，從整體上探索金融服務城鎮(zhèn)化的有效路徑，更好地促進城鎮(zhèn)化持續(xù)健康發(fā)展。
第一，因地制宜推進新型城鎮(zhèn)化，防止一味追求城鎮(zhèn)化的高速度和規(guī)模擴張。從全球視野看，城鎮(zhèn)化既是自然歷史的進化過程，也是經濟社會發(fā)展的演進結果，需要一個較長的周期，不可能一蹴而就。從國際上來看，西方發(fā)達國家城鎮(zhèn)化進程持續(xù)了很長時間，比如英國花了將近250年，美國大約100年。因此，中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的目標和速度一定要保持理性和審慎，充分體現國情、遵循規(guī)律、順勢而為，做好科學規(guī)劃和頂層設計。如果不顧經濟社會承載能力，盲目攀比速度，搞“大躍進”，就有可能陷入“拉美式城鎮(zhèn)化陷阱”。當前，要特別處理好政府和市場的關系，要從過去的“政府主導”模式逐步轉向“市場主導、政府引導”模式，尊重市場規(guī)律，不能單純?yōu)橥瓿沙擎?zhèn)化目標，人為造城、趕農民上樓，這樣欲速則不達，容易帶來社會不穩(wěn)定因素，加劇地方政府債務負擔，提升地方政府負債率，不利于城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展。作為資源配置與資金供給的主要媒介，金融部門也要保持理性、科學規(guī)劃、循序漸進，把握和控制好風險，不能一哄而上、盲目跟風，尤其要對大拆大建、片面造城的城鎮(zhèn)化保持警惕。
第二，切實解決好人的城鎮(zhèn)化問題。中央城鎮(zhèn)化會議明確提出，把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。土地制度是農村最基本的制度，土地權益也是農民最大的權益。過去，政府主要通過向農村征地，對農民實行一次性土地征地補償，解決城鎮(zhèn)化過程中的土地需求問題。在這個過程中，地方政府獲得了大量土地增值收益。據有關數據顯示，2007～2012年，政府土地出讓收入共計12.4萬億元，為城鎮(zhèn)化提供了重要的資金來源，但同時也造成了地方政府對賣地收入過于依賴。就金融部門而言，金融服務重點應從“對物”向“對人”轉變，金融服務的重心和結構將發(fā)生深刻變化，要從根本上避免將城鎮(zhèn)化金融服務簡單等同于平臺貸款和房地產貸款等金融服務，應該從目前金融服務城鎮(zhèn)化的短板或缺位進行反思，強化人本金融服務。
第三，關注城鎮(zhèn)化梯度發(fā)展問題。要處理好東中西、大中小城市的關系，保持生態(tài)文明和文化傳承，實現人口、產業(yè)和資源環(huán)境的協調發(fā)展，這是未來新型城鎮(zhèn)化建設中需要破解的重點問題。一是要繼續(xù)發(fā)揮大城市的輻射和帶動作用。進一步優(yōu)化長三角、珠三角和京津冀三個特大城市群，提升一體化水平和國際競爭力。二是要積極挖掘中型城市特別是中西部城市的發(fā)展?jié)摿?。推動長江中游、成渝等中西部新城市群發(fā)展，與東部區(qū)域形成產業(yè)銜接。三是要提升縣城和小城鎮(zhèn)的人口承載和產業(yè)集聚能力，減少人口向大城市集聚的壓力。金融部門要主動對接國家“兩橫三縱”的城市化戰(zhàn)略格局，優(yōu)化金融資源區(qū)域配置，加大對產業(yè)轉型升級的金融支持，促進大中小城市協調發(fā)展。
第四，關注農村土地制度改革對城鎮(zhèn)化帶來的影響。十八屆三中全會提出的農村土地制度改革，明確了農村集體土地產權，同時要求土地交易必須采取市場化手段，從而進一步保障了農民的土地權益，同時對現有的“土地財政”模式也將產生深遠的影響。一方面，政府征地成本將有所增加。在土地資源十分稀缺的情況下，通過市場交易，由市場發(fā)現價格，無疑會抬高征地成本。另一方面，也意味著農民將更多地公平分享到土地增值收益。現有土地收益分配格局的改變將擠壓土地財政收入，城鎮(zhèn)化資金來源可能面臨更大的缺口。為此，在新型城鎮(zhèn)化建設上要有新思路。其一，改變“攤大餅”式的城市擴張模式，在土地的集約化開發(fā)上下工夫，提升城市的容積率和承載力。其二，推進城鄉(xiāng)一體化的土地市場建設。通過市場手段，挖掘土地供給潛力。其三，改變現有的“土地財政”模式，廣泛吸收市場和民間資金，解決城鎮(zhèn)化資金來源問題。
第五，保持農業(yè)現代化和城鎮(zhèn)化協同發(fā)展。要素“從鄉(xiāng)到城”單向流動的問題，造成了農村產業(yè)和人口空心化等現象，甚至已經影響到了國家糧食安全。因此，在推動新型城鎮(zhèn)化進程中，必須以發(fā)展現代農業(yè)為基礎。金融部門應順應這些發(fā)展新趨勢，加大對現代農業(yè)金融服務模式和手段的創(chuàng)新，探索和推廣農業(yè)產業(yè)鏈和供應鏈金融服務，推動農業(yè)現代化與新型城鎮(zhèn)化協調發(fā)展。
構建支持城鎮(zhèn)化的多元化融資模式
與以往城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化聚焦人的城鎮(zhèn)化，融資需求結構發(fā)生了較大變化，公共服務和社會保障的融資需求占比大幅提升。據有關部門估算，在現有的資金供需條件下，扣除政府財政收入（包括土地收入）之后，2013～2020年，城鎮(zhèn)化資金缺口近30萬億元，平均每年近2.5萬億元，按2012年的統(tǒng)計口徑來計算，相當于全社會新增貸款的30%。為此，必須充分發(fā)揮市場配置金融資源的決定性作用，正確處理好政府和市場的關系，明確中央和地方的事權和財權，把握財政和金融體制深化改革的有利契機，加快融資工具創(chuàng)新步伐，著力構建多元、可持續(xù)的融資模式。
充分發(fā)揮市政債在城鎮(zhèn)化融資中的重要作用
從國際經驗看，市政債是城鎮(zhèn)化建設的重要融資工具。目前大國經濟體中，無論是財政聯邦制還是單一制國家，市政債或類似地方債都在城市建設中得到廣泛運用。以美國為例，市政債余額占美國整個債券市場余額的比重在8.5%左右，占GDP的比重保持在15%～20%。
與國外相比，我國在沒有其他城鎮(zhèn)化融資的體制安排下，地方政府融資更多依靠平臺公司。平臺公司的融資方式主要有兩種：一是向銀行獲取中長期貸款；二是以企業(yè)債、中期票據等城投債方式融資，城投債借用城投公司的名義發(fā)行，實際主導者是地方政府，可以視為市政債券的一種變通形式。2012年城投類債券發(fā)行量達到1.27萬億元，發(fā)行支數和發(fā)行規(guī)模均為上年的2.5倍。從銀行間市場看，城投債發(fā)行量占當年發(fā)行總量的比例達到11%，同比上升7個百分點；占信用債發(fā)行總量比例達34%，同比上升14個百分點。但目前城投債發(fā)行主體資質下沉、信息披露不及時和信用評級虛高的現象較為普遍，潛在的信用風險逐步累積，已持續(xù)遭到風險預警。因此，建立市場化的地方政府舉債機制，將是我國未來新型城鎮(zhèn)化融資更為可行的現實選擇，這也是我國下一步財稅體制改革的重點。
資產證券化將成為城鎮(zhèn)化融資的重要創(chuàng)新工具
資產證券化（ABS）將缺乏流動性但具有穩(wěn)定現金流的資產，在資本市場上以發(fā)行證券的模式出售，獲取融資并提高資產的流動性。目前，我國廣義的ABS主要有信貸資產證券化、券商專項資產管理計劃和資產支持票據等三種類型，但總量都不大。與此相比，截至2012年末，美國資產支持證券存量達到9.8萬億美元，占美國債券市場總量的26%，僅次于國債，超過公司債券的市場規(guī)模；歐盟的證券化市場近年來同樣發(fā)展迅猛，2012年證券化產品的規(guī)模達到了2.27萬億美元。因此，未來應積極運用金融工程技術，將資產證券化打造成城鎮(zhèn)化融資新渠道。這不僅有利于吸納規(guī)模龐大的社會資金，減輕銀行渠道的融資壓力，支持更多民生領域建設，而且可以減少地方政府對土地出讓金的過度依賴，在破解城鎮(zhèn)化的資金瓶頸方面具有很大的發(fā)展?jié)摿Α?BR>
打開民間資本參與城鎮(zhèn)化融資的通道
我國社會資金比較充裕，2011年底僅民營經濟注冊資本總量就高達25.79億元。目前，在高速公路建設、城市污水處理、城市水務等諸多領域，都有部分社會資本參與，主要有PPP（公私聯營）、BT（建設-轉讓）、BOT（建設-經營-轉讓）、BOO（建設-擁有-經營）、BTO（建設-轉讓-經營）、TOT（轉讓-經營-轉讓）等模式，但總體上社會資本的參與程度還遠遠不夠。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“放寬市場準入，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營”，為民營資本介入城鎮(zhèn)化創(chuàng)造有利的政策環(huán)境。在這個過程中，要發(fā)揮好財政投資的引導功能，通過財政資金的先期投入、財政補助、資本金注入、信貸貼息等手段，引導民間資本參與新型城鎮(zhèn)化建設，彌補建設項目現金流量與還貸能力不足的問題，提高投資項目的財務生存能力，達到以較少財政資金帶動更大規(guī)模社會資金投入的放大效應。
發(fā)揮好大型銀行在支持新型城鎮(zhèn)化中的主力軍作用
現代金融是在城市中培育并形成的。城鎮(zhèn)化建設對金融機構籌措資金、運用資金提出了艱巨的任務，同時也給金融機構帶來了良好的歷史機遇。金融機構要增強服務城鎮(zhèn)化建設的自覺性和主動性，找準自身的切入點，為城鎮(zhèn)化建設提供綜合化的金融服務。當前，我國新型融資工具的培育和發(fā)展還需要一個過程，短期內仍要繼續(xù)發(fā)揮銀行信貸在支持城鎮(zhèn)化建設中的作用，尤其是要發(fā)揮大型商業(yè)銀行的主導作用。要保持信貸規(guī)模適度增長和在社會融資總量占比中的基本穩(wěn)定。以農業(yè)銀行為例，作為橫跨城鄉(xiāng)的大型國有商業(yè)銀行，農業(yè)銀行在市場定位、經營布局等方面，具有服務新型城鎮(zhèn)化的獨特優(yōu)勢。一方面，農業(yè)銀行的市場定位與城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略導向相匹配。服務“三農”是農業(yè)銀行的特殊市場定位，而新型城鎮(zhèn)化與農民市民化、農業(yè)現代化和新農村建設密不可分，是解決“三農”問題的根本途徑，兩者的戰(zhàn)略方向是一致的。另一方面，農業(yè)銀行的經營布局與城鎮(zhèn)化建設的重點相吻合。下一步農業(yè)銀行將圍繞新型城鎮(zhèn)化，發(fā)揮大型銀行對金融資源的聯動整合優(yōu)勢，著力構建和完善新型城鎮(zhèn)化四大金融服務體系。
一是建立農民市民化金融服務體系。農民市民化金融是城鎮(zhèn)化金融服務的重點。農業(yè)銀行具有服務農民市民化的基礎性優(yōu)勢，關鍵是要進一步優(yōu)化網點網絡布局，提升服務功能，改進客戶體驗。緊跟國家城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃布局，遵循網點網絡建設與客戶資源相匹配的原則，調整優(yōu)化布局，物理網點和自助設備重點向人口和物流聚集的重點城市群、城鄉(xiāng)結合部、強縣強鎮(zhèn)傾斜；對廣大農村地區(qū)，強化“惠農通”等電子服務渠道，形成高效率、低成本、廣覆蓋的網點網絡服務體系。探索社區(qū)銀行模式，滿足大型社區(qū)、專業(yè)市場、產業(yè)園區(qū)、網絡社區(qū)等資金流旺盛區(qū)域的新需求。同時，緊扣農民進城后衍生的新的金融需求，在住房、創(chuàng)業(yè)、消費等方面提升客戶服務功能。
二是健全產業(yè)支撐金融服務體系，促進產業(yè)升級與城鎮(zhèn)化的融合發(fā)展。城鎮(zhèn)化的過程既是空間轉移的過程，又是產業(yè)升級的過程。金融服務城鎮(zhèn)化，就是要對接國家產業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃，突出產業(yè)金融服務重點。支持傳統(tǒng)產業(yè)改造提升，明確綠色環(huán)保和就業(yè)優(yōu)先的政策取向。支持產業(yè)梯度轉移與承接，重點支持產業(yè)轉移承載基地建設，將就業(yè)容量作為項目準入與審批的參考依據。支持戰(zhàn)略性新興產業(yè)和現代服務業(yè)發(fā)展壯大，針對不同發(fā)展階段，對接相應的融資主體和融資模式。與此同時，要加強對企業(yè)全生命周期的金融服務，針對不同發(fā)展階段的企業(yè)，提供差異化的金融服務。對處于起步階段、急需經營資金的小型企業(yè)，要創(chuàng)新擔保抵押方式，提供簡式快速貸款等獨具特色的創(chuàng)業(yè)金融服務；對已有一定經濟實力、金融需求日益豐富的成長期中型企業(yè)，提供包括各種期限融資組合、創(chuàng)新性擔保融資、便捷性結算服務等多樣化金融服務；對經營業(yè)績穩(wěn)健成熟、已走上集團化發(fā)展道路的大型企業(yè)，提供包括現金管理、資本運營、財富管理、銀團貸款、特色產品等全方位金融服務；對于已經進入衰退期的企業(yè)，應建立妥善的退出機制，確保信貸資產安全。
三是完善城鎮(zhèn)基礎設施金融服務體系?；A設施類金融服務需求是城鎮(zhèn)化金融的基礎和主體，也是長期以來農業(yè)銀行服務城鎮(zhèn)化的重點。下一步將加大政策、制度和產品創(chuàng)新，提升服務效率。從區(qū)域、客戶、項目、還款來源等方面實施差異化的信貸準入政策，最大限度擴大有效服務覆蓋面。同時，積極探索BT（建設-移交）、BOT（建設-經營-移交）、PPP（公私合營）等新型融資模式，重點拓展市政債、資產證券化、產業(yè)基金等多元化服務渠道。同時，努力拓展多元化服務渠道。當前，城鎮(zhèn)化建設融資的多元化、市場化是總體趨勢，應積極把握市場機遇，在運用信貸資金支持政府主導項目發(fā)展的同時，為其提供財務顧問、租賃、投行、保險、理財、資金池、產業(yè)投資基金等綜合化金融服務，從單純融資向融資與融智相結合轉變。
四是打造現代農業(yè)金融服務體系。按照“規(guī)范準入、突出重點、集約經營、嚴控風險”的思路，構建支持新型經營主體的服務模式，引導農村土地經營權向家庭農場、專業(yè)大戶、農民合作社有序流轉，使金融服務能夠有效適應新型經營主體對生產效率提升的要求。一方面，探索和推廣現代農業(yè)服務模式。深化農業(yè)產業(yè)鏈金融服務，抓住農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)這一核心環(huán)節(jié)，重點為龍頭企業(yè)擴大生產提供信貸支持，為龍頭企業(yè)產業(yè)鏈延伸提供供應鏈金融解決方案，為龍頭企業(yè)上市、兼并、重組、收購等市場化資本運作提供融資和投行服務，通過對龍頭企業(yè)的金融支持，帶動產業(yè)鏈上的廣大農戶擴大生產經營。另一方面，積極創(chuàng)新抵押擔保方式。缺乏有效抵質押物與抵質押不足是制約農村金融發(fā)展的重要問題。隨著城鄉(xiāng)建設用地市場的統(tǒng)一，產權的租賃、轉讓、抵押市場的完善，為創(chuàng)新抵押擔保方式打開了空間。我們應順應這種趨勢，創(chuàng)新嘗試土地流轉收益抵押、林權抵押、土地承包經營權抵押、宅基地使用權抵押、農民專業(yè)合作社擔保等新的實現方式，根據地域差別和農業(yè)經營實際，實施差異化的擔保抵押方式，平衡好增信創(chuàng)新和風險控制。
有效防控城鎮(zhèn)化進程中的金融風險
新型城鎮(zhèn)化建設涉及理念的轉變、模式的轉型和路徑的創(chuàng)新，是一個戰(zhàn)略性、全局性、系統(tǒng)性變革的過程。銀行業(yè)既面臨著難得機遇，也伴隨著風險和挑戰(zhàn)。對此，銀行業(yè)既要積極穩(wěn)妥支持城鎮(zhèn)化，方向要明、步子要穩(wěn)，又要高度防控城鎮(zhèn)化進程中的金融風險，牢牢守住風險底線，確保城鎮(zhèn)化金融走上科學、健康、可持續(xù)發(fā)展的軌道。
首先，加強宏觀政策研究，增強把控整體風險的能力。近年來，一些地方政府債務比例過高，特別是市縣一級融資平臺負債過快增長，面臨較大的償債壓力，潛在風險不斷累積。因此，銀行要堅持穩(wěn)健經營基調，強化宏觀經濟、改革政策研究，著重對地方社會經濟發(fā)展?jié)摿?、地方政府負債水平和償債能力進行綜合考察，做好風險預判。其次，關注重點領域的系統(tǒng)風險。城鎮(zhèn)化的過程往往伴隨著投資熱潮。要防止一些地方借城鎮(zhèn)化之名，一哄而上，亂鋪攤子，搞粗放發(fā)展。銀行要保持對城鎮(zhèn)化相關的縣域房地產、地方政府平臺等重點行業(yè)的關注，從可持續(xù)發(fā)展的角度對地方城鎮(zhèn)化項目進行審慎分析。再次，創(chuàng)新風險管理形式。進一步創(chuàng)新風險偏好、工具和方法，強化全流程、全方位、全覆蓋的風險管理。同時，還要積極尋求政府支持，引入財政風險擔?；?、專業(yè)擔保公司、保險公司等多重機制，合理規(guī)避各類風險。建立多方風險分擔及利益補償機制，避免風險過度向銀行集中。最后，關注新業(yè)務、新主體，嚴控城鎮(zhèn)化衍生風險。前瞻性研究城鎮(zhèn)化新業(yè)務、新主體潛在的風險，采取切實有效的防范措施。關注民營企業(yè)、村級資產管理公司、鎮(zhèn)級融資平臺等日益多元化的城鎮(zhèn)化項目主體，以及各地城鎮(zhèn)化實踐中出現的新型運作模式，做好新業(yè)務、新產品的風險評估和風險緩釋。
