一個時期以來，地方政府債務成為社會格外關注的話題，這是因為，地方政府債務規(guī)模的迅猛增長會積累金融和財政風險，甚至可能觸發(fā)系統(tǒng)性的危機，地方經(jīng)濟社會持續(xù)、健康、和諧的發(fā)展與其有著非常密切的聯(lián)系，同時也考驗著政府的治理水平。
地方政府債臺高筑，與分稅制改革不徹底有關。一般而言，較高的地方公共服務供給水平，往往和較高的地方財政自主權相聯(lián)系。但是1994年的分稅制改革在規(guī)范中央地方對財政收入的再分配的同時，并沒有從體制上進一步完善中央與地方公共支出責任的劃分機制，大部分財權財力被收歸到中央手里，而所謂“事權”—準確地說是政府的公共責任，比如與民生密切相關的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等基本公共服務的支出項目卻留在了地方，而且各級政府之間均出現(xiàn)了財權上移、事權下移的局面，這種格局一直延續(xù)至今。其結果，是地方財政入不敷出，赤字連年增加，越到基層越困難。
近日在中國社會科學院舉辦的地方政府信用評級研討會上，有專家估計目前地方債務“黑洞”已經(jīng)突破20萬億元，這個數(shù)字是否靠譜？我國地方債總規(guī)模究竟有多大？會造成多大的風險？目前都還難以做出準確判斷。這是因為，我國政府至今還沒有制定出一份資產(chǎn)負債表，也沒有完整的國家財務報告，我國的政府會計制度也是落后的—依然實行計劃經(jīng)濟時代以來的收付實現(xiàn)制而非現(xiàn)今國際上通行的權責發(fā)生制，而收付實現(xiàn)制的特點就是很難準確統(tǒng)計債務情況。正是因為地方政府的債務底數(shù)不清，所以才有了8月開始的這場舉國審計行動。
這次審計與以往不同的是，把通過信托、回購（BT）、欠資施工、延期付款等方式形成的政府性債務，包括中央和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個層級的政府統(tǒng)統(tǒng)納入了審計的范圍。對于社會各界高度關注的最終的審計結果，審計署10月21日稱數(shù)據(jù)仍在匯總之中，近日將向國務院提交報告。但審計署在摸底全國債務之后對外界還是做了一個表態(tài)：盡管地方政府債務增長較快，但政府能夠穩(wěn)定地方融資平臺的債務增速，強化對融資平臺債券發(fā)行的控制，債務風險不至于失控，也不大可能發(fā)生系統(tǒng)性風險爆發(fā)。
是不是聽到審計署的這個說法，體制內(nèi)外就風平浪靜了呢？也不盡然，因為無論現(xiàn)階段地方政府債務風險到底有沒有達到失控的邊緣，龐大的地方性政府債務的客觀存在已經(jīng)成為一個不爭的事實，而且不只是規(guī)模過度擴張的問題，更有方式不當甚至違規(guī)的問題，比如過度依賴于地方融資平臺、債務清償過度依賴土地等等。特別是2012年以后，融資渠道更加多元化，從過去的以表內(nèi)融資為主轉(zhuǎn)向表外融資，信托、委托信貸等方式也成為融資渠道。此外，國企或事業(yè)單位通過舉債、融資租賃、集資、BT、墊資施工、延期或拖欠付款等方式形成的債務也在快速上升這些新的舉債主題和舉債方式更加隱蔽，更加不易識別，所積累的風險也更加難以預測。顯然，如何有效地對地方政府債務進行風險控制，是地方政府債務管理的核心問題，也是當前中國地方債務管理中迫切需要解決的問題。
從國際范圍考察，迄今國際上使用的債務風險控制機制，大體分為行政控制、市場控制、規(guī)則控制和合作協(xié)商控制四種路徑，而拋棄行政控制方式，向規(guī)則控制和市場控制轉(zhuǎn)變，則是現(xiàn)代國家的普遍選擇。事實上，已經(jīng)有學者提出，建立市場化風險評估機制和地方政府信用評級體系，實行公開透明的市場化操作，強化地方政府融資平臺的外部的自我約束機制，正是推進市場控制的應有之意。
與此同時，將地方政府債務問題納入法治軌道，進行規(guī)則控制，也是迫切需要完成的工作。比如在巴西，歷史上曾經(jīng)由于缺乏嚴格的財政紀律約束和必要的規(guī)制，而導致地方政府一度借債過度，以至于聯(lián)邦政府在1980年代和1990年代三次為地方政府因過度借債而造成的違約惡果買單。為此，巴西參議院于1998年通過了第78號決議，建立了對地方政府借債的規(guī)則控制機制，內(nèi)容包括每年的新債發(fā)行額不得超過每年政府實際純收入的18%；每年還本付息額不得超過年實際凈收入的13%；未償還債務不得超過實際年收入的2倍；以及禁止無力還本付息的政府借新債等。在我國，目前根據(jù)當前地方政府債務的實際情況，通過《預算法》修訂，在其中設立允許地方在嚴格的規(guī)則之下發(fā)債并到資本市場上正常融資，以及增補防控地方債務風險的相關法律條文，顯然也是十分必要的。
除此之外，繼續(xù)推進分稅制改革，也是緩解地方政府財權與事責不匹配的重要環(huán)節(jié)。地方自主治理的能力是以財政自主為核心的，中央、省、縣三級財政都應擁有屬于自己的主體稅種、稅收征收管理權、完善的稅收征管體系及相應的稅源和財力。說到底，地方政府稅收管理權，不是中央對地方的垂直管理，而是如何實現(xiàn)權力的合理劃分。在這個意義上，通過法律規(guī)范，處理好地方政府在政權、事權、財權、稅基、預算、產(chǎn)權與舉債權之間的內(nèi)在關系，使得地方政府債務制度走向公開與透明，以此來實現(xiàn)舉債還債這一政府治理過程的科學決策和風險防控。
