摸底、清償、問責、析因、求治，多策并舉，長短期兼顧，方能走出地方債務怪圈
地方政府舉債大多投入市政建設、交通運輸建設、教科文衛(wèi)、保障性住房等領域，這些公益性項目一大共同特點是往往不產(chǎn)生現(xiàn)金流，也沒有短期收益
中國各省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級地方政府的債務規(guī)模究竟有多大，風險有多大？這一牽動人心的疑問，將在2013年10月下旬揭曉答案?！敦斀?jīng)》記者獲悉，國家審計署已將核定后的地方政府債務情況向國務院專門匯報。
自2013年8月1日開始，這場聲勢浩大的政府性債務審計工作，即在全國各地統(tǒng)一展開。經(jīng)過兩個月的努力，各地政府性債務審計報告在9月底陸續(xù)上報國家審計署。
《財經(jīng)》記者獲悉，全國各省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政府負債超過14萬億元，和上一輪審計相比，新增債務規(guī)模增幅較大。同時由于統(tǒng)計口徑分歧，一些地方政府隱性擔保債務或許不會被納入。
在10月21日晚接受媒體采訪時，國家審計署審計長劉家義表示，要從三個方面來判斷政府債務：一是債務用到哪些領域；二是看債務使用以后所形成的是優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)還是不良資產(chǎn)；三是要看債務償還能力，是不是每年能夠還本付息。
“總體安全可控”，這是官方一直以來的表態(tài)。
審計長劉家義21日表示，“根據(jù)我們之前審計的情況來判斷，我們是有能力解決這些債務的?！?BR>
不過業(yè)內(nèi)人士預計，在審計署摸清底數(shù)之后，中央有望出臺分類處理的解決方案。同時，個別地區(qū)大規(guī)模舉債引發(fā)的區(qū)域性風險可能將被揭發(fā)出來。
債務大摸底
“這次審計的核心、關鍵、重點是摸清底數(shù)。摸清底數(shù)，就是要把中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府債務的底數(shù)摸清楚?！痹?013年7月27日全國政府性債務審計培訓班上，審計長劉家義如是說。
這是一次培訓會，更是一場動員會。三天后，全國范圍內(nèi)的政府性債務審計工作啟動。
內(nèi)蒙古自治區(qū)一位基層政府官員透露，前來審計的上級審計部門工作人員在當?shù)刈庀沦e館，當?shù)氐呢斦?、發(fā)改委等相關政府部門工作人員加班加點忙了幾個星期。
對于主政一方的地方官員來說，這次審計令他們十分糾結(jié)。一方面他們預料這次審計之后，中央會出手解決地方政府部分債務，所以有多報債務總額的想法，但另一方面，又怕因為舉債過多被問責。
“最后基本上是實話實說，對債務不隱瞞、也不虛報?！鄙鲜龉賳T透露，2000年內(nèi)蒙古自治區(qū)地方債務只有170多億元，2012年底增長到近3500億元，增長速度非?？?。
由于有了2011年全國地方政府性債務審計的經(jīng)驗，審計部門這次可謂駕輕就熟。不過在看到地方政府上報的數(shù)據(jù)時，審計署仍發(fā)現(xiàn)不少數(shù)據(jù)與審計人員所要求的口徑對不上，很多賬目需要修補和校正。
按照此次審計工作方案，地方債務可分為政府負有償債責任、擔保責任和救助責任三類，并與2011年審計情況進行同口徑對比。
此次審計還包括三類債務口徑范圍之外通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務。
多位知情人士看來，新的舉債主體、舉債方式更為復雜、隱蔽，由此形成的債務是否納入地方政府性債務范圍也成為爭論焦點。
根據(jù)審計署系統(tǒng)下發(fā)的審計通知解釋，“新的舉債主體”主要指的是國有獨資或控股企業(yè)（不含地方政府融資平臺公司）、自收自支事業(yè)單位等主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的、用于公益性項目，由非財政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業(yè)單位未提供擔保的其他相關債務。
以回購為例，主要是指BT（建設—移交）模式的建設項目，由項目公司自行籌資建設，項目驗收合格后移交給業(yè)主，業(yè)主向項目公司支付項目總投資加上合理回報進行回購。BT是政府實施基礎設施建設常采用的一種新型融資模式，它解決了項目建設資金不足問題。
2012年審計署審計時，發(fā)現(xiàn)了多種隱蔽的融資模式在地方盛行。一些地方通過信托、BT和違規(guī)集資等方式變相融資現(xiàn)象突出。和傳統(tǒng)的間接融資相比，BT融資成本較高，年利率最高達20%，且不在政府性債務統(tǒng)計范圍之內(nèi)，不易監(jiān)管，存在風險隱患。
不可否認的是，這類通過新舉債主體形成的債務有相當一部分，是為了投資建設公益性項目，例如交通運輸、市政建設、文體廣場、保障性住房等，新的舉債主體雖然并非嚴格意義上的地方投融資平臺，但是也起到了不可缺少的作用。
在財政部財科所金融研究室主任趙全厚看來，地方政府性債務具體是指什么，中央至今也沒有拿出一個獲得各部門認可的權威解釋。不僅如此，連地方融資平臺的概念也沒有形成共識。
趙全厚在調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有一家地方國有鋼鐵公司，當?shù)卣畬⑺鳛槿谫Y平臺運作項目，這樣偶爾為之的公司算不算融資平臺公司，尚存爭議。據(jù)悉，地方上很多國有企業(yè)都做過類似的事情，因而在債務性質(zhì)上不好界定，更不便于債務管理。
在實際運行中，作為地方政府融資“殼”的地方融資平臺也可以隨時更換。如果有的平臺公司進了銀行的“黑名單”，政府能立即新建一家。在趙全厚的接觸當中，某地級市擁有十幾個平臺公司，當?shù)赜幸粋€口號是，“東方不亮西方亮，黑了南方有北方”。
審計人員在此次審計過程中對地方政府出面擔保所產(chǎn)生的債務，如果沒有依據(jù)就不列入債務。因而，上述地方國有企業(yè)舉債用于政府公共項目支出等的此類債務，并不計入地方債務口徑。
統(tǒng)計口徑大小對地方政府性債務規(guī)模影響巨大。知情人士透露，截至2013年6月末的地方債總額，不會達到部分機構(gòu)預測的20萬億元之巨。
新債從何而來
按照現(xiàn)行《預算法》規(guī)定，地方政府實行預算收支平衡，不允許地方政府財政預算列支赤字，更無舉債權。但是地方政府融資需求卻又現(xiàn)實存在，因而，成立融資平臺（2009年后尤為集中），實現(xiàn)曲線舉債，政府性債務由此形成并擴大。
目前地方債主要由以下幾部分構(gòu)成：一是銀行貸款。銀監(jiān)會官員曾透露，截至2013年6月末，銀行對地方融資平臺貸款余額9.7萬億元；二是財政部代發(fā)的地方政府債券。公開數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月，財政部共發(fā)行地方政府債券8922億元；三是發(fā)行城投債，預計余額1.4萬億元；四是信托資金，宏源證券（000562,股吧）（8.16, 0.02, 0.25%）固定收益部人士認為，這一資金總額有2.2萬億元之巨；此外還有其他創(chuàng)新型融資方式（如BT、BOT等）形成的債務。
在眾多預測者中，渣打銀行[微博]研究團隊對地方政府性債務規(guī)模估值較高，預測可能達到21.9萬億元至24.4萬億元人民幣，占GDP的38%至42%。瑞銀證券研究團隊預測地方政府債務規(guī)模為16.5萬億元。財政部財科所研究員趙全厚估計，全國各省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政府負債將在14萬億－18萬億元之間。
如此龐大的新增債務從何而來？
北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥參與了許多地方政府項目的運作，他告訴《財經(jīng)》記者，在4萬億經(jīng)濟刺激計劃出臺后，2009年－2010年國內(nèi)銀行放貸非常兇猛。有些項目名字被寫錯了都能貸出款，當時的混亂程度可想而知。
金永祥看到，一些原本要推進市場化融資的項目，經(jīng)濟刺激計劃宣布之后，市場融資便停了下來。各級領導“跑部錢進”，沒有成本的資金流向地方政府主導的投資項目。在各家銀行競相放貸的情況下，一個原本需要100億元的地鐵項目，很可能會拿到300億元貸款資金。
這一輪狂飆突進，直接造成了地方政府性債務的快速膨脹。兩年后的審計結(jié)果顯示，截至2010年底，省、市、縣三級地方政府性債務余額達到l0.7萬億元，其中2009年新增債務規(guī)模較大。
多位受訪的業(yè)內(nèi)人士認為，因隱形債務難以統(tǒng)計等原因，三級地方政府性債務的實際規(guī)模要遠遠大于10.7萬億元。
清債進行時
2013年是地方政府性債務還款又一高峰年。銀監(jiān)會數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方融資平臺貸款余額9.7萬億元，而需要在2013年償還的平臺貸款達1.85萬億元。受訪地方政府官員表示還款壓力巨大，有地方政府打算變賣部分固定資產(chǎn)籌措資金
債務審計，有利于搞清政府債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)的真實情況，在此基礎上應該進一步研究和完善政府現(xiàn)有融資模式，防控和化解財政運行中的矛盾和風險
2013年是地方政府性債務還款又一高峰年。來自銀監(jiān)會的數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，地方融資平臺貸款余額9.7萬億元，而需要在2013年償還的平臺貸款達到1.85萬億元。
受訪的地方政府官員向《財經(jīng)》（博客，微博）記者表示還款壓力巨大，在中辦、國辦下發(fā)了清理樓堂館所建設通知之后，有的地方政府開始打算變賣部分固定資產(chǎn)籌措資金。
據(jù)悉，對于規(guī)模龐大的地方債，決策層傾向于分兩步處理。對于既有的欠債進行清理和分類處置；對于未來新增債務要實行嚴控，不再開新的閘門。
國務院參事夏斌（微博）認為，除去大部分可以償還的債務，對于已經(jīng)確定不能償還的債務，要區(qū)分有效率和無效率的資產(chǎn)，并根據(jù)不同情況采取地方政府發(fā)債、資產(chǎn)證券化，或者出售債務企業(yè)股權、銀行沖銷壞賬、銀行債轉(zhuǎn)股、成立資產(chǎn)管理公司、中央財政部分買單、出售地方政府所持其他優(yōu)質(zhì)股權和房產(chǎn)等辦法償債。
對于潛在的壞賬，瑞銀首席中國經(jīng)濟學家汪濤認為，有兩種方式可供參考。一是政府發(fā)行更多的長期國債，把這些債務置換出來；二是對部分壞賬實施重組，由于重組肯定會有損失產(chǎn)生，對整個金融體系來說，銀行可能要剝離或者核銷更多的壞賬。
財政部部長樓繼偉認為，防范和化解地方債風險，首先要規(guī)范發(fā)債，發(fā)行地方債只能用于建設性支出，不能用于吃飯，即經(jīng)常性開支。
其次，對地方舉借債務實行分類管理。公益性事業(yè)建設債務應以政府為主體，以后用公共財政收入來償還；收益性項目債務加強管理，用取得的收益來還債。
此外，要將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成以地方政府債券為主體的、規(guī)范的地方政府舉債融資機制，嚴格控制地方政府新增債務。
化解存量債務
根據(jù)上一輪地方債務審計結(jié)果，2011年、2012年、2013年是地方政府債務償債高峰，到期償付的債務總額分別為26246.49億元、18402.48億元、12194.94億元。其中，2011年償付了當年的大部分債務——21533億元，約占債務總額的82％。
2011年中央政府出臺了一些債務控制措施，例如清理地方融資平臺、規(guī)范地方融資方式等，當年地方債務增量極小。但到了2012年形勢出現(xiàn)反轉(zhuǎn)，在“保增長“目標下，地方政府新增債務再度擴張。
據(jù)銀監(jiān)會數(shù)據(jù)，截至2012年底，地方融資平臺貸款余額9.3萬億元。半年后，新增貸款規(guī)模又增加了4000億元，余額達到9.7萬億元。其中，需要在2013年償還的貸款達1.85萬億元。
內(nèi)蒙古自治區(qū)一位官員介紹說，這兩年每年都要償還大量的債務，不過由于當?shù)剡€有土地可以出讓，用土地出讓收入可以償還一部分舊債。
地方債務償還高度依賴土地出讓收入，這在東部發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)得尤為突出，在上一輪地方債審計中亦有明顯體現(xiàn)。地方政府負有償還責任的債務6.7萬億元中，承諾用土地出讓收入作為償債來源的債務余額為2.547萬億元，共涉及12個省級、307個市級和1131個縣級政府。
“作為一級政府，如果說哪一年不修路是肯定不行的，但上報項目后就要在籌錢上犯難，是自籌資金、利用社會資金還是向上申請款項，特別費腦筋。”上述官員介紹說，按照要求，每年當?shù)卣家蚴欣锷蠄蠡ê凸こ添椖俊?BR>
浙江省財政廳一位官員對《財經(jīng)》記者表示，該省2011年和2012年地方債務增長較快，與2008年底推出的4萬億投資計劃有很大關系。
該投資計劃推出后，中央出了一部分資金，其他都要求地方配套，而且層層下壓。基層政府的財政收入基本都是吃飯財政，民生投入都有一定壓力，因此沒有足夠的錢進行配套搞建設，如果進行項目建設，地方勢必勒緊褲腰帶各處借錢。
另外，“十一五”期間民生社會事業(yè)發(fā)展太快，比如連續(xù)多年提高養(yǎng)老保險金的待遇，而出資基本都是地方政府負責。
此外，對于地方政府來說，目前舉債的成本非常低，也導致地方債務叢生。
這位官員呼吁，由于公益類基礎設施建設和民生支出方面形成了較多債務，當?shù)叵Ｍ醒肽軒椭胤交庖徊糠謧鶆铡?BR>
地方“缺血”
地方政府債務高企，既與部分地方政府過度舉債有關，也與央地財稅關系不合理有關。
財政部部長樓繼偉曾在由博源基金會、清華大學共同舉辦的“中國財政體制改革研討會”上，透露了目前的財力分配情況。
樓繼偉說，第一，中央集中了全國財政收入的53％左右，但是中央財政支出只占全國的20％，而且這個20％是中央財政有赤字情況之下實現(xiàn)的。第二，這里沒有完全計算政府行政性收費和相應支出，如果計算的話，地方財政支出恐怕不只占85％。
“這是中國的一個特點，和任何大國都不一樣，地方財政支出占絕大多數(shù)，而中央的財政支出只占全國財政支出的百分之十幾。”樓繼偉說。
1994年分稅制改革后，地方政府事權膨脹，例如原來責任模糊的市政基礎設施建設的重擔明確由地方政府負責。同時，中央宏觀調(diào)控通常采取地方提供配套資金的辦法，這在2008年實施的4萬億投資計劃中表現(xiàn)得尤為突出。根據(jù)測算，2009年地方政府的配套資金要求達6000億元。
再加上近些年，地方政府的民生領域支出加大，地方政府財力漸趨捉襟見肘。
為緩解財政資金壓力，地方政府嘗試了諸如BT、BOT、ABS（資產(chǎn)支持證券化）等新型項目融資方式，一定程度上減輕了市政基礎設施建設上的資金壓力。但在此過程中，地方融資平臺得到快速擴張。
根據(jù)中國央行6月1日晚間公布的《2010中國區(qū)域金融運行報告》顯示，截至2010年末，全國共有地方政府融資平臺1萬余家，較2008年末增長了25％以上。
2008年以前，國家開發(fā)銀行是地方融資平臺的貸款人，2008年后商業(yè)銀行的進入，放大了融資平臺的融資功能。多數(shù)平臺償債能力弱，但是融資規(guī)模仍然很大，再加上融資平臺管理不規(guī)范，如虛假出資、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等，使得化解地方債務之時，不僅要拓寬地方政府融資渠道，更要嚴格規(guī)范。
堵后門，開前門
國家發(fā)改委經(jīng)濟研究所財政金融研究室副主任許生對《財經(jīng)》記者表示，調(diào)整中央和地方的財政體制只是將一般預算收入進行重新分配，而地方建設基本不依靠一般預算收入，所以此舉并非根本之策。
許生認為，問題的解決出路還是開前門和堵后門，即建立規(guī)范的市政債券替代目前以城投債為主的方式。
近幾年中央每年都為地方代發(fā)3000多億元的債券，下一步可以進一步增加規(guī)模，更重要的是對一些具備條件的省市，可以由其自主發(fā)債，不再由中央代發(fā)。根據(jù)許生的調(diào)研，部分城市如上海等正在做這方面的工作。
國家開發(fā)銀行研究院副院長黃劍輝亦建議，應盡快完善地方政府債券發(fā)行制度，允許地方政府合理舉債，加大財政部代發(fā)地方政府債的力度。一些必須由財政投資建設的項目，可由財政部代地方政府發(fā)行債券。
對于放開地方債是否會導致地方濫發(fā)債務，許生認為不用太擔心。地方發(fā)債要到財政部備案，財政部總體設立一定的限額。對地方政府也要進行信用評級。
國務院發(fā)展研究中心研究員倪紅日對《財經(jīng)》記者表示，允許地方政府通過自主發(fā)行政府債券，為城鎮(zhèn)化進程中的基礎設施建設融資，是不可回避的選擇。目前，允許地方政府自主發(fā)債的主要難點是如何對其發(fā)債規(guī)模進行約束，即如何通過中央政府和公眾監(jiān)督來控制發(fā)債規(guī)模和提高使用效率。遺憾的是，這次《預算法》的修正草案中，并未突破原有的法律規(guī)定，仍不允許地方財政預算列赤字和自主發(fā)行債券。
倪紅日建議，在推進策略上采取更穩(wěn)妥的辦法，最開始可以將地方債的門開小一點，將門檻設定得高一些，發(fā)債首先要經(jīng)過當?shù)卮笕瞬块T審議，還要上報中央批準，面向金融市場還需公開當?shù)卣呢搨闆r。將地方債放開一些，總比現(xiàn)在這樣本不允許發(fā)債，但債務遍地開花更易于管理，不能“又讓馬兒跑，又不給吃草，最后馬兒只有亂跑”。
倪紅日還建議加快房產(chǎn)稅稅制改革，這對開辟城鎮(zhèn)基礎設施建設的資金渠道具有重要意義。這部分稅收并不一定直接用于項目建設，尤其是規(guī)模較大的建設項目，但由于它收入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，可以主要用于建設設施的維護和歸還基礎設施投資債務本息。據(jù)她了解，目前很多地方政府都在積極研究個人住房房產(chǎn)稅，并做了相應準備。
財政部財科所研究員趙全厚認為，首先要明確債權也是財權，既然是財權就要統(tǒng)一到財政部門，從而避免各部門都在借錢、而財政部全然不知的情況發(fā)生。
其次，上級政府要對下級政府的借債行為進行管理。地方政府缺乏內(nèi)控機制，就需建立上控機制，由上級政府進行管理。
再次，還要改變政績觀，減少地方政府融資的剛性沖動。
江蘇省財政廳官員表示，應該改革地方黨政的考核機制，不能唯GDP增長，應該把債務指標也進行考核。比如上任政府留下100億元債務，在下任官員離開的時候，聯(lián)系GDP增長增加到120億元債務是允許的，但若激增到200億元就說明這任領導不負責任。
在接受《財經(jīng)》記者采訪時，全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿表示，審計署的債務審計，有利于搞清政府債務的規(guī)模、結(jié)構(gòu)的真實情況，在此基礎上應該進一步研究和完善政府現(xiàn)有融資模式，防控和化解財政運行中的矛盾和風險。
尹中卿說，一要研究制定政府債務管理法規(guī)，盡快出臺政府債務風險預警辦法，建立和健全政府舉債融資制度、政府債券發(fā)行制度、債務管理制度，以及官員考核、懲戒機制，完善地方政府融資制度。
二要完善地方政府融資平臺。針對目前地方政府融資平臺定位過寬、數(shù)量過多以及資金分散的狀況，加大對地方政府融資平臺的清理和規(guī)范力度。以資產(chǎn)重組為手段，做大做強做實地方政府融資平臺。規(guī)范法人結(jié)構(gòu)，完善投融資平臺治理結(jié)構(gòu)，充實投融資平臺資本金，積極推進融資平臺“實體化”。
三要規(guī)范地方政府融資行為。應采取有堵有疏、疏堵結(jié)合的辦法，“開前門、關后門、修圍墻”，為地方政府尋找到合法的融資渠道。規(guī)范政府收入途徑，防范地方政府通過收過頭稅、增加收費項目等方式彌補財政收入下降的行為。通過發(fā)行特別國債、成立地方資產(chǎn)管理公司等措施，對地方融資平臺進行分類清理，隔離不良資產(chǎn)，把地方負債逐漸消化掉。
四要加強地方政府性債務管理。進一步規(guī)范地方政府機關、事業(yè)單位及融資平臺公司融資行為，加強高風險地區(qū)債務監(jiān)管并督促其研究制定化解措施，逐步將地方政府債務分類納入預算管理，嚴格控制地方政府新增債務。建立地方政府融資平臺的信息披露制度，及時將融資平臺的資金狀況、負債水平以及項目效益等公之于眾，接受地方人大以及社會的監(jiān)督，避免投資風險向金融風險和財政風險轉(zhuǎn)化。
此前，財政部與亞行、亞太財經(jīng)與發(fā)展中心（AFDC）在北京聯(lián)合召開了亞行技援“中國財政改革與發(fā)展”項目總結(jié)研討會，與會人士認為，從長期來看，還應該設立獨立的、非營利性的、單一目的的信用評級機構(gòu)，并提供必要的資金及政策支持。設立在中央有關部門監(jiān)管下的專門機構(gòu)，監(jiān)管地方政府的舉債行為；建立和完善保障地方政府財政收入的法律和制度框架。
