去年11月12日，國(guó)務(wù)院副總理、國(guó)務(wù)院國(guó)有企業(yè)改革領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)劉鶴指出未來(lái)三年是關(guān)鍵的歷史階段，要落實(shí)好國(guó)有企業(yè)改革頂層設(shè)計(jì)，抓緊研究制定國(guó)有企業(yè)改革三年行動(dòng)方案，明確提出改革的目標(biāo)、時(shí)間表、路線圖。
今年6月30日，中央深改委第十四次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》（以下簡(jiǎn)稱“三年行動(dòng)方案”），引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注。此次深改委會(huì)議明確，今后3年是國(guó)企改革關(guān)鍵階段，要堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，抓重點(diǎn)、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項(xiàng)，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力。2020年作為國(guó)企改革三年行動(dòng)啟動(dòng)之年，國(guó)企混改、重組整合、國(guó)資監(jiān)管體制改革等方面都將進(jìn)入快速推進(jìn)、實(shí)質(zhì)進(jìn)展的新階段。
目前正值各級(jí)國(guó)資委謀劃和制定“十四五”國(guó)資國(guó)企改革專項(xiàng)規(guī)劃和企業(yè)制定“十四五”發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的關(guān)鍵時(shí)期，因此，正確理解和掌握即將出臺(tái)的《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》的精神實(shí)質(zhì)，對(duì)于各級(jí)國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)有效應(yīng)對(duì)“十四五”的開(kāi)局之年，謀全局，抓機(jī)遇，促轉(zhuǎn)型，求突破，將帶來(lái)巨大的深遠(yuǎn)影響，也帶來(lái)了我們對(duì)即將出臺(tái)的《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》的思考。 一、三年行動(dòng)方案是“1+N”政策體系頂層設(shè)計(jì)指引下的改革再出發(fā)
黨的十八大以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》。以后又相繼出臺(tái)了多個(gè)配套文件，這預(yù)示著以“1+N”政策體系為主的國(guó)資國(guó)企改革頂層設(shè)計(jì)基本完成。當(dāng)前，以“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”為主的一批重大改革舉措穩(wěn)步推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革取得積極進(jìn)展，國(guó)有企業(yè)黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)全面加強(qiáng)。
這次《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》的出臺(tái)和實(shí)施，是自2015年的22號(hào)文出臺(tái)以來(lái)，在“1+N”的政策體系指導(dǎo)下，對(duì)國(guó)企改革推進(jìn)這幾年，所棘手的問(wèn)題、所遺留的問(wèn)題、所暴露的問(wèn)題，圍繞深化改革、綜合改革和系統(tǒng)改革的總目標(biāo)，進(jìn)行改革的再出發(fā)。
在未來(lái)的三年行動(dòng)方案推進(jìn)中，我們認(rèn)為，應(yīng)重點(diǎn)會(huì)考慮三方面問(wèn)題： 一是要把黨的十九大對(duì)國(guó)資國(guó)企改革的具體要求，進(jìn)一步具體化和精準(zhǔn)化，并落實(shí)到國(guó)企改革三年行動(dòng)方案當(dāng)中去。 二是要把近年來(lái)“1+N”的改革政策體系進(jìn)一步落細(xì)、落實(shí)和落地，對(duì)沒(méi)有落實(shí)到位的，需要明確時(shí)間表、路線圖。并要在三年行動(dòng)方案里加快務(wù)實(shí)推進(jìn)，有明確的目標(biāo)、任務(wù)和舉措，做到目標(biāo)、任務(wù)的可量化、可考核。 三是要把這幾年在“十項(xiàng)改革試點(diǎn)”、“雙百行動(dòng)”、“區(qū)域綜改試驗(yàn)”等改革試點(diǎn)和示范工程中，全國(guó)各地基層所創(chuàng)造的一些經(jīng)驗(yàn)和做法，推廣到下一階段的國(guó)企改革過(guò)程和具體采取的行動(dòng)中去，以進(jìn)一步激發(fā)國(guó)有企業(yè)活力，增強(qiáng)核心競(jìng)爭(zhēng)能力。并根據(jù)國(guó)有企業(yè)的功能定位、治理能力、管理水平等實(shí)際情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的分類授權(quán)管理，管好管活國(guó)有企業(yè)，做到權(quán)責(zé)對(duì)等、動(dòng)態(tài)調(diào)整。 二、三年行動(dòng)方案將成為當(dāng)前國(guó)有資本布局與結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的行動(dòng)指南
著眼深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，優(yōu)化國(guó)有資本布局與戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，三年行動(dòng)方案的出臺(tái)和實(shí)施，將會(huì)有力推動(dòng)當(dāng)前國(guó)有資本合理流動(dòng)，促進(jìn)國(guó)有資本向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施等方面傾斜。對(duì)發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)的支撐、引領(lǐng)和帶動(dòng)作用，也有所增強(qiáng)。
三年行動(dòng)方案實(shí)施以后，對(duì)指導(dǎo)當(dāng)前國(guó)有企業(yè)主業(yè)定位，發(fā)揮主業(yè)優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提高盈利能力與抗風(fēng)險(xiǎn)能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值以及促進(jìn)國(guó)有企業(yè)提質(zhì)增效，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)之間通過(guò)資產(chǎn)重組、股權(quán)合作、資產(chǎn)置換、無(wú)償劃轉(zhuǎn)、戰(zhàn)略聯(lián)盟、聯(lián)合開(kāi)發(fā)等多種方式，將資源向優(yōu)勢(shì)行業(yè)和優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中、向優(yōu)勢(shì)國(guó)有企業(yè)的主業(yè)集中，解決國(guó)有企業(yè)行業(yè)涉足過(guò)多、產(chǎn)業(yè)集中度不高、專業(yè)化不強(qiáng)、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、同質(zhì)化發(fā)展等問(wèn)題，都將產(chǎn)生積極作用。
同時(shí)，三年行動(dòng)方案鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)行成本管控，對(duì)標(biāo)行業(yè)先進(jìn)水平，確定更嚴(yán)格的降本增效目標(biāo)和激勵(lì)約束考核辦法等。對(duì)國(guó)有企業(yè)面臨的工業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題、新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題、制造業(yè)的創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)鏈問(wèn)題、服務(wù)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化問(wèn)題以及因?yàn)?020年初暴發(fā)的新冠疫情帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化問(wèn)題等，也會(huì)帶來(lái)許多方向性指導(dǎo)和實(shí)踐性思考。
正如近期舉行的企業(yè)家座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)的那樣，“要逐步形成以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。在當(dāng)前保護(hù)主義上升、世界經(jīng)濟(jì)低迷、全球市場(chǎng)萎縮的外部環(huán)境下，我們必須充分發(fā)揮國(guó)內(nèi)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)繁榮國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)、暢通國(guó)內(nèi)大循環(huán)為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添動(dòng)力，帶動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇。要提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈現(xiàn)代化水平，大力推動(dòng)科技創(chuàng)新，加快關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，打造未來(lái)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)?！?/span> 因此，在國(guó)有資本布局優(yōu)化和戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整的發(fā)力方向方面，未來(lái)國(guó)有資本和國(guó)有企業(yè)將更多投向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)重點(diǎn)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈重要環(huán)節(jié)，打造一批頭部企業(yè)和“隱形冠軍”，以推動(dòng)國(guó)有資本向國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，提升國(guó)有經(jīng)濟(jì)的整體功能和效率。 我們認(rèn)為，當(dāng)前各地國(guó)資部門(mén)應(yīng)以編制“十四五”國(guó)資國(guó)企改革發(fā)展規(guī)劃為重要抓手，強(qiáng)化規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，突出主業(yè)優(yōu)先和實(shí)業(yè)優(yōu)化戰(zhàn)略，有效推進(jìn)企業(yè)戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，把黨的十九大對(duì)國(guó)有資本的擔(dān)當(dāng)，對(duì)國(guó)資國(guó)企改革的相關(guān)要求針對(duì)性、靶向、高強(qiáng)度落實(shí)到未來(lái)三年行動(dòng)當(dāng)中去。 三、三年行動(dòng)方案是實(shí)現(xiàn)國(guó)企混改提速和推進(jìn)國(guó)企上市的催化劑
2016年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出：國(guó)有企業(yè)混合所有制改革是國(guó)有企業(yè)改革的重要突破口。當(dāng)時(shí)市場(chǎng)寄望2017年成為混改年，以混改帶動(dòng)整個(gè)國(guó)企改革。然而，除了少數(shù)混改試點(diǎn)項(xiàng)目在七大領(lǐng)域有所突破外，混改并沒(méi)有真正形成更大的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。當(dāng)前的改革形勢(shì)，已經(jīng)由不得國(guó)企改革仍像以往一樣慢慢推進(jìn)，而是需要加速和加快推進(jìn)了。三年行動(dòng)方案的出臺(tái)，無(wú)疑是為國(guó)企混合所有制改革，加入了催化劑。
從前一段時(shí)期國(guó)有企業(yè)混改試點(diǎn)來(lái)看，混改試點(diǎn)企業(yè)在突破體制、創(chuàng)新制度、聚焦新業(yè)態(tài)、開(kāi)拓新領(lǐng)域等許多方面開(kāi)展了卓有成效的探索嘗試，在科學(xué)設(shè)置股權(quán)比例、建立健全有效制衡的公司法人治理結(jié)構(gòu)和靈活高效的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，堅(jiān)持戰(zhàn)略協(xié)同優(yōu)先導(dǎo)向、引入合適戰(zhàn)略投資者，強(qiáng)化內(nèi)部激勵(lì)、實(shí)施員工持股等方面探索形成了一批好的經(jīng)驗(yàn)做法。但是，從三年行動(dòng)方案的相關(guān)信息來(lái)看，這一輪的混改跟過(guò)去的混改已有不一樣的地方。這一輪的混合所有制改革，重點(diǎn)并不在混，而是在改，在于不僅僅是股權(quán)結(jié)構(gòu)的混合，最關(guān)鍵是企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的改善和經(jīng)營(yíng)治理水平的提升。
積極穩(wěn)妥、分層分類推進(jìn)混合所有制改革，加速推進(jìn)國(guó)有企業(yè)在資本市場(chǎng)上市，肯定也是這輪混改的重點(diǎn)之一。未來(lái)三年的混合所有制改革，我們認(rèn)為重點(diǎn)是要放在“深化”上。就是要通過(guò)深化改革解決深層次矛盾和問(wèn)題。國(guó)務(wù)院國(guó)資委已經(jīng)明確提出，要深入推進(jìn)四批210戶混改試點(diǎn)，以此打造混改升級(jí)版。今后國(guó)企混改也必定向非主業(yè)主責(zé)、非戰(zhàn)略性投資和國(guó)有企業(yè)上市、管理層股權(quán)激勵(lì)等方面進(jìn)行改革的深化。這無(wú)疑為未來(lái)國(guó)有企業(yè)的改制重組和股票上市，提供了動(dòng)力和機(jī)會(huì)。
四、三年行動(dòng)方案為“兩類公司”打造注入了新的活力
黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央和地方陸續(xù)啟動(dòng)了國(guó)有資本投資公司和國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司（本文簡(jiǎn)稱“兩類公司”）的試點(diǎn)工作。從試點(diǎn)企業(yè)的國(guó)資管理總體架構(gòu)可發(fā)現(xiàn)，在試點(diǎn)之初首先確立了“以管資本為主”的監(jiān)管方向，并根據(jù)各自實(shí)際逐步形成“國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)-國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司-出資企業(yè)”的總體架構(gòu)，理清了國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的權(quán)責(zé)邊界，基本實(shí)現(xiàn)了政企分離。
從資源配置角度看，國(guó)有資本投資公司側(cè)重于對(duì)市場(chǎng)不完善、市場(chǎng)失靈的糾正與彌補(bǔ)。在那些市場(chǎng)不能發(fā)揮作用但又對(duì)保障民生具有戰(zhàn)略性功能的領(lǐng)域，國(guó)有資本投資公司需要發(fā)揮應(yīng)有的作用。通過(guò)產(chǎn)業(yè)投融資，實(shí)現(xiàn)政府的政策性目標(biāo)。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司則采取資本運(yùn)作與資本整合相結(jié)合的方式，側(cè)重于通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)國(guó)有資本由實(shí)物形態(tài)的企業(yè)向價(jià)值形態(tài)的資本轉(zhuǎn)變。通過(guò)股權(quán)運(yùn)營(yíng)、價(jià)值管理等市場(chǎng)化力量讓國(guó)有資本流動(dòng)到最能發(fā)揮作用的地方。
從各地區(qū)的試點(diǎn)成效來(lái)看，無(wú)論是國(guó)有資本投資公司還是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，對(duì)明晰國(guó)資監(jiān)管與國(guó)有企業(yè)的權(quán)責(zé)界面，整合地方國(guó)有資源，提高國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率等，都產(chǎn)生了明顯的促進(jìn)作用。
國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司是從國(guó)資監(jiān)管的職能解析后衍生出來(lái)的，也是中央推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的一項(xiàng)重要舉措。各級(jí)國(guó)資委應(yīng)該負(fù)責(zé)制度安排而不是代替企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。為此，這項(xiàng)改革的主要目標(biāo)是把國(guó)資委“管人、管事、管資產(chǎn)”的職能向下遷移至國(guó)資委和國(guó)有企業(yè)之間，形成一個(gè)中間層的公司，即我們今天所說(shuō)的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。
國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的出現(xiàn)，也標(biāo)志著國(guó)有資產(chǎn)管理體制由“二層架構(gòu)”轉(zhuǎn)變成“三層架構(gòu)”。二層架構(gòu)下國(guó)資委直接管理國(guó)有企業(yè)，國(guó)資委既要監(jiān)管，又要參與到國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策，容易引發(fā)各種矛盾。三層架構(gòu)下，國(guó)資委只扮演大監(jiān)管的角色，由國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司承擔(dān)出資人職責(zé)，并以企業(yè)法人的身份管理控股的國(guó)有企業(yè)。
以國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司為核心的三層架構(gòu)是完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的重要舉措，它推動(dòng)了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管模式由“管資產(chǎn)”向“管資本”轉(zhuǎn)變，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本所有權(quán)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，提高國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作水平。作為承擔(dān)授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要載體，上接國(guó)有資產(chǎn)出資人代表機(jī)構(gòu)、下接資本運(yùn)作和企業(yè)經(jīng)營(yíng)的“兩類公司”的試點(diǎn)改革也會(huì)加速推進(jìn)。
根據(jù)當(dāng)前情況判斷，三年行動(dòng)方案將以形成有效運(yùn)營(yíng)模式、積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和深入開(kāi)展綜合改革等三個(gè)方面為重點(diǎn)，加速推進(jìn)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)。未來(lái)三年，“兩類公司”的試點(diǎn)，將繼續(xù)探索國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)的有效模式，引領(lǐng)帶動(dòng)以管資本為主深化國(guó)企國(guó)資改革，同時(shí)緊緊圍繞推動(dòng)實(shí)體產(chǎn)業(yè)發(fā)展，落實(shí)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。通過(guò)“兩類公司”打造，綜合運(yùn)用多項(xiàng)措施，突出系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，產(chǎn)生改革綜合成效。由此不難看出，未來(lái)三年，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，培育孵化新興產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)國(guó)有企業(yè)產(chǎn)業(yè)合作、重組與整合，提升資源配置效率和資本回報(bào)水平將成為“兩類公司”的重要任務(wù)。
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作者：丁伯康 尤毅
