一、引言
在防控金融風險的強監(jiān)管下，地方政府基礎設施投資將逐漸規(guī)范理性，而產業(yè)結構調整、產業(yè)轉型升級越來越成為當前各地政府應對經濟下行壓力、促進地方經濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點和主要抓手。
對于實體經濟企業(yè)而言，在當前經濟進入增速換擋新常態(tài)下，一方面，必須投入資金進行技術創(chuàng)新與產品升級改造；另一方面，受制于直接融資難、金融機構為規(guī)避風險慎貸以及缺乏有效的擔保機制，融資難融資貴成為實體經濟企業(yè)，特別是小微企業(yè)發(fā)展的瓶頸。
融資擔保是破解小微企業(yè)融資難融資貴問題的重要手段和關鍵環(huán)節(jié)，而小微企業(yè)融資難本質上是“市場失靈”，即由于收益和風險的不對稱性造成融資擔保市場供給不足、效率損失。這就迫切需要政府伸出“有形之手”，介入到融資擔保體系中來，發(fā)揮政府的主導作用，引導擔保機構為小微企業(yè)服務。
城投公司作為地方政府重要的投融資平臺公司和國有企業(yè)，在剝離政府融資職能之后，面對新的政策環(huán)境和經濟環(huán)境，其轉型發(fā)展迫在眉睫。考慮到城投公司的特殊屬性，其在市場化轉型、實體化運作過程中，仍應全面履行政府職能的延伸，成為地方政府政策性和戰(zhàn)略性投融資平臺以及當?shù)禺a業(yè)轉型升級的導向平臺。越來越多的城投公司正以各種形式參與到政府性融資擔保體系建設中去，助力城投公司及地方產業(yè)“雙轉型”。
二、政府性融資擔保行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
從1993年國務院批準設立我國第一家融資擔保機構起，融資擔保行業(yè)就確定了以政府為主，民間為輔，構建“一體兩翼四層次”融資擔保體系的發(fā)展框架，“一體”指以政策性擔保機構為主體；“兩翼”指商業(yè)性擔保和民間互助性擔保為兩翼；四層次指全國、省、市、區(qū)（縣）分級組建各類小微企業(yè)融資擔保機構。
經過二十五年的發(fā)展，融資擔保在扶持小微企業(yè)發(fā)展中發(fā)揮了巨大作用，但是融資擔保行業(yè)發(fā)展仍存在一系列的問題，比如政策性擔保機構弱化、商業(yè)性擔保機構野蠻生長，擔保機構為小微企業(yè)和“三農”服務的意愿有待增強和能力有待提高、經營行為不規(guī)范不審慎甚至引發(fā)風險以及監(jiān)督主體不清、管理不到位等諸多問題。雖然過去各地政府（或授權城投公司）基本上都設立了融資擔保公司，但是受地方政府重視程度、地方政府財力、風險承受能力、專業(yè)人才匱乏、市場化運作不足等因素影響，地方政府尚未充分發(fā)揮其在小微企業(yè)發(fā)展中的增信作用。
為此，2015年8月，國務院印發(fā)了《關于促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見》（國發(fā)〔2015〕43號）對融資擔保業(yè)的發(fā)展進行了系統(tǒng)、全面的規(guī)劃和頂層設計，標志著我國融資擔保業(yè)新一輪的改革正式啟動。國發(fā)〔2015〕43號將主要服務于小微企業(yè)和“三農”等普惠領域、關系經濟社會發(fā)展大局的融資擔保業(yè)務定位為準公共產品，并強調了政府在促進融資擔保體系發(fā)展中的主導、支持和引導作用。2017年8月，國務院出臺了《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》（國令第683號），2018年4月，銀保監(jiān)會又聯(lián)合發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財政部、農業(yè)農村部、人民銀行、國家市場監(jiān)督管理總局等融資性擔保業(yè)務監(jiān)管部際聯(lián)席會議成員單位，制定了《融資擔保業(yè)務經營許可證管理辦法》《融資擔保責任余額計量辦法》《融資擔保公司資產比例管理辦法》和《銀行業(yè)金融機構與融資擔保公司業(yè)務合作指引》四項配套制度，至此融資擔保行業(yè)已建立起了“1+4”的完善監(jiān)管體系。2018年3月28日，國務院常務會議決定，由中央財政發(fā)起、聯(lián)合有意愿的金融機構共同設立國家融資擔?；?，首期募資不低于600億元，采取股權投資、再擔保等形式支持各?。▍^(qū)、市）開展融資擔保業(yè)務，帶動各方資金扶持小微企業(yè)、“三農”和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。
三、城投公司開展融資擔保業(yè)務的意義
政策性融資擔保體系的建立能夠實現(xiàn)多方共贏：對于小微企業(yè)來說，提高了信貸的可獲得性也降低了融資成本；對于銀行等金融機構而言，政策性融資擔保機構的介入有利于其控制管理成本和資金風險；對于地方政府來說，有利于防范和化解區(qū)域重大風險、推動地方產業(yè)結構調整和轉型升級；而對于城投公司來說，地方政府授權其開展融資擔保業(yè)務，不僅可以實現(xiàn)上述三個目的，而且還可以增加城投公司收益，助推城投公司發(fā)展轉型。
1、城投公司參與政策性融資擔保業(yè)務是其履行政府職能的延伸
后43號文時期，城投公司亟需通過轉型實現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。但是考慮到地方政府事權及財權的不匹配且在短期內很難得到本質性的改善，以及城投公司在地方經濟發(fā)展中的特殊地位，城投公司在市場化轉型的過程中，仍應全面履行政府職能的延伸，肩負城市開發(fā)建設的重要使命，成為推動產業(yè)轉型升級和區(qū)域經濟發(fā)展的平臺。政策性融資擔保是各地政府促進當?shù)禺a業(yè)結構調整和轉型升級的重要措施，城投公司參與該業(yè)務顯然符合其現(xiàn)階段的發(fā)展定位和使命要求。
2、城投公司開展政策性融資擔保業(yè)務能夠更好地發(fā)揮戰(zhàn)略協(xié)同效應，提高融資擔保運作效率
作為區(qū)域產業(yè)促進平臺，城投公司往往布局金融服務板塊，融資擔保業(yè)務作為金融服務板塊的重要子業(yè)務，地方政府授權城投公司開展，能夠有效的發(fā)揮金融服務板塊各子業(yè)務之間（比如產業(yè)投資基金、小額貸款）的協(xié)同效應。同時通過豐富金融服務板塊業(yè)務，將更有利于發(fā)揮金融服務板塊與產業(yè)投資、市政公用設施等業(yè)務板塊之間的協(xié)同效應，如通過金融服務為產業(yè)投資板塊尋求新的利潤增長點。同時，城投公司雖然過去更多的是承擔政府融資職能，但經過多年的發(fā)展，也積累了一定的管理經驗和人才，由城投公司開展融資擔保業(yè)務，能夠更好的做到政企分開，市場化運作，也有利于防范財政金融風險。
四、城投公司開展融資擔保業(yè)務的策略
1、參與方式
城投公司可以通過出資新設、增資擴股、兼并重組等方式參與融資擔保業(yè)務，地方政府也可以將符合條件小微企業(yè)擔保基金、信?；?、風險池基金等改組為政策性融資擔保機構，并由城投公司運營管理?？紤]到區(qū)縣經濟總量相對較小，地方財政及風險承受能力有限，專業(yè)人才匱乏等原因，一般通過與市級或省級合作的方式開展融資擔保業(yè)務?？偟膩碚f主要有兩種模式：一是當?shù)卣c上級政府直接合作在當?shù)卦O立融資擔保公司，一般來說當?shù)卣幱诳毓傻匚?；二是當?shù)卣畢⒐缮霞壵恼咝匀谫Y擔保機構（比如縣級政府參股市級或省級融資擔保公司），再通過設立子公司或分公司方式承接當?shù)氐娜谫Y擔保業(yè)務。
2、業(yè)務對象
城投公司開展融資擔保業(yè)務，中短期內仍應主要為小微企業(yè)和“三農”服務，并將其定位為準公共產品屬性。在嚴格控制風險的情況下，適當為其他實體經濟企業(yè)提供擔保服務。
3、業(yè)務類型
城投公司開展融資擔保業(yè)務包括借款類擔保、發(fā)行債券擔保和其他融資擔保，其中：借款類擔保，是指擔保人為被擔保人貸款、互聯(lián)網借貸、融資租賃、商業(yè)保理、票據(jù)承兌、信用證等債務融資提供擔保；發(fā)行債券擔保，是指擔保人為被擔保人發(fā)行債券等債務融資提供擔保；其他融資擔保，是指擔保人為被擔保人發(fā)行基金產品、信托產品、資產管理計劃、資產支持證券等提供擔保。
此外，融資擔保機構還可以兼營訴訟保全擔保以及投標擔保、預付款擔保、工程履約擔保等履約擔保業(yè)務，并且可以從事與擔保業(yè)務有關的融資咨詢、財務顧問等中介服務。
4、盈利模式
城投公司融資擔保業(yè)務收入來源主要包括擔保費收入和中介服務費收入?？紤]到準公共產品屬性，應遵循“保本微利”經營原則，各省一般都會設定政策性融資擔保業(yè)務擔保費率的最高限。
五、城投公司開展融資擔保業(yè)務要點分析
城投公司開展融資擔保業(yè)務，亟需加強專業(yè)人才團隊建設，并建立風險管控體系，同時要特別注意規(guī)范融資擔保行為，防范和化解財政金融風險，當然融資擔保業(yè)務的健康發(fā)展也離不開當?shù)卣拇罅χС帧?/p>
1、組建專業(yè)人才團隊
大部分城投公司，特別是縣級城投公司往往缺乏開展融資擔保業(yè)務的專業(yè)人才，因此需要組建專業(yè)人才團隊。一方面要給予專業(yè)人才提供充分的發(fā)展空間，包括引進行業(yè)領軍人物，提供有吸引力的職位并充分授權，建立完善的培訓機制等。另一方面要給專業(yè)人才提供有競爭力的薪酬，并將薪酬中的重要比例與業(yè)績掛鉤。
2、建立風險防控體系
能否建立良好的風險防控體系是城投公司融資擔保業(yè)務健康可持續(xù)發(fā)展的關鍵。首先，應建立健全融資擔保機構的法人治理機制，規(guī)范內部管理，健全內部控制制度；其次，要合理確定擔保機構與銀行等金融機構、區(qū)（縣）與市級、省級融資擔保機構之間的風險分擔比例，探索與保險公司合作增強風險承擔能力；再次，做好保后貸后的項目跟蹤管理；最后，還應平衡好風險防控和服務（產品）創(chuàng)新之間的關系。
3、防范化解財政金融風險
地方政府（城投公司）在政策性融資擔保體系構建中要規(guī)范融資擔保行為，防范化解財政金融風險?！蛾P于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）“允許地方政府結合財力可能設立或參股擔保公司（含各類融資擔保基金公司），構建市場化運作的融資擔保體系，鼓勵政府出資的擔保公司依法依規(guī)提供融資擔保服務，地方政府依法在出資范圍內對擔保公司承擔責任”。《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）明確指出“政府性融資擔保機構應按照市場化方式運作，依法依規(guī)開展融資擔保服務，自主經營、自負盈虧，不得要求或接受地方政府以任何形式在出資范圍之外承擔責任”。
4、爭取政府大力支持
城投公司開展融資擔保業(yè)務顯然離不開政府的大力支持。
（1）營造支持發(fā)展的良好環(huán)境：包括落實稅收優(yōu)惠政策、依法開展抵（質）押登記、提供債權保護和追償協(xié)助等；
（2）建立推進政策性融資擔保體系建設工作機制，落實部門職責及工作協(xié)調機制；
（3）加大對城投公司開展融資擔保業(yè)務的資本支持；
（4）建立績效評價和風險補償機制：政府設立合理的績效評價指標及風險補償資金，根據(jù)績效考核結果，安排專項資金用于融資擔保機構的激勵和補償。
