地方債務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接相關(guān)。總的來(lái)看，規(guī)范的債務(wù)，或者說(shuō)“明債”，是清楚的，風(fēng)險(xiǎn)可控。名目繁多的隱性債務(wù)，到底有多少，不大清楚，從調(diào)研過(guò)的部分地方來(lái)看，至少不低于“明債”，有的達(dá)到3倍。這些債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度如何缺少評(píng)估，在有些地方大概還是一筆糊涂賬。
另一方面，各地大干快上、有所作為的積極性仍然相當(dāng)高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供公共服務(wù)的單子還可以列得相當(dāng)長(zhǎng)。這樣，我們面對(duì)的既是短期問(wèn)題，需要救火補(bǔ)窟窿，更重要的長(zhǎng)期問(wèn)題，在治標(biāo)的同時(shí)更要治本，按照十九大提出的高質(zhì)量發(fā)展要求，加快這一領(lǐng)域的長(zhǎng)效制度建設(shè)。
第一，按照高質(zhì)量發(fā)展要求調(diào)整政績(jī)觀，不再搞GDP掛帥。擴(kuò)大地方債務(wù)規(guī)模，很大程度上是為了支撐比較高的GDP增長(zhǎng)速度，重點(diǎn)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。我國(guó)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)入中速增長(zhǎng)，在潛在增長(zhǎng)率已經(jīng)下降的情況下，人為抬高增長(zhǎng)速度，必然以超出償還能力的規(guī)模籌集資金，加大財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。而由高風(fēng)險(xiǎn)支撐的高速度是不可持續(xù)的，還是要落下來(lái)的，引起大起大落，最后算總賬，代價(jià)很高，速度反而不可能高。同時(shí)還有一個(gè)不同時(shí)期平衡增長(zhǎng)潛力的問(wèn)題。地方還是要從長(zhǎng)計(jì)議，給以后留一些增長(zhǎng)潛力，在量力而行的基礎(chǔ)上盡力而為。此外，還有一個(gè)政績(jī)觀的問(wèn)題。有的同志以為只有高速度才是政績(jī)，才叫有所作為。其實(shí)，三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，沒(méi)有一件事情是輕松的，需要更大的本事、更大的作為，做成了會(huì)有更大的成就感。所以，必須形成與高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政績(jī)觀、目標(biāo)體系和政策體系，這樣才能從源頭上控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的起因。
第二，建立地方債務(wù)全面審計(jì)、信用評(píng)級(jí)和向地方人大報(bào)告的制度。要健全地方債務(wù)的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)控制、信息披露等制度，由第三方機(jī)構(gòu)定期審計(jì)，進(jìn)行信用評(píng)級(jí)。地方債務(wù)的“借、用、還”要定期向地方人大報(bào)告，接受監(jiān)督。很多漏洞、弊端是由不透明造成的，透明度提高了，至少一半問(wèn)題能夠解決，或者就不會(huì)出現(xiàn)。
第三，把地方公益性國(guó)有資本與地方債務(wù)一并管理。與美國(guó)等西方國(guó)家不同，我國(guó)地方政府有一塊國(guó)有資本，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上可以有更大的作為空間。這是我們的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，也可能成為風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源，近年來(lái)的地方隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就來(lái)自于此。下一步可以考慮把公益性國(guó)有資本債務(wù)管理納入地方政府債務(wù)管理體系。由于地方政府是公益性國(guó)有資本的所有者、債務(wù)的最終償還者，應(yīng)將地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表與公益性國(guó)有資本資產(chǎn)負(fù)債表統(tǒng)籌管理。從國(guó)資國(guó)企改革的方向看，地方國(guó)有資本的大部或全部應(yīng)逐步用于提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。
第四，切實(shí)解決地方政府和國(guó)資國(guó)企的預(yù)算軟約束問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題是改革初期提出來(lái)的，至今仍未得到實(shí)質(zhì)性解決，一個(gè)重要原因是一直沒(méi)有打破“國(guó)家總要兜底”的預(yù)期。近年來(lái)，中央政府表明對(duì)地方債務(wù)“不救助”，省一級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府也是同樣態(tài)度，但下級(jí)政府仍然認(rèn)為如果出了問(wèn)題特別是大問(wèn)題，上級(jí)政府還是要處理的。打破這種預(yù)期，除了法律、政策規(guī)定外，一定要下決心拿出一批案例，打破剛性兌付，相關(guān)人員承擔(dān)責(zé)任，即使付出較大代價(jià)、面臨困難局面，也要有戰(zhàn)略定力。預(yù)算約束一定要經(jīng)歷這樣一個(gè)過(guò)程才能硬起來(lái)，成為剛性約束。
第五，積極探索地方公共產(chǎn)品和服務(wù)投融資的長(zhǎng)效機(jī)制。進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，地方公共產(chǎn)品和服務(wù)需求空間仍然很大，但有現(xiàn)金流、經(jīng)濟(jì)效益好的項(xiàng)目明顯減少，需要加快探索適應(yīng)這種狀況的管用的投融資產(chǎn)品和機(jī)制，比如PPP項(xiàng)目市場(chǎng)化交易、不動(dòng)產(chǎn)信托、地方資產(chǎn)債務(wù)重組、長(zhǎng)期國(guó)債等。這方面仍然需要鼓勵(lì)地方創(chuàng)新。說(shuō)到地方創(chuàng)新，有的同志可能有顧慮，會(huì)不會(huì)又出亂子。其實(shí)，如果能夠做到上面幾條，規(guī)則清楚、透明度高、預(yù)算剛性約束，是亂不到哪里去的。高質(zhì)量發(fā)展階段的公共產(chǎn)品和服務(wù)到底如何有效提供，什么樣的投融資機(jī)制真正管用、符合實(shí)際，中央政府可以提出一些辦法，但更多地要靠地方競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，在競(jìng)爭(zhēng)中試錯(cuò)糾錯(cuò)、比較選擇，找到好的辦法后向面上推廣。（作者系全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦）
