習(xí)近平總書記教導(dǎo)我們要“勿忘初心，牢記使命”，這句話對于從2014年起全國范圍內(nèi)操作的棚戶區(qū)改造更是需要時刻銘記的，棚改是改善棚戶區(qū)環(huán)境的民生工程，要不遺余力的推動。但作為公益性項目的棚改，金融機構(gòu)和社會資本的不斷涌入，其利益訴求勢必會引發(fā)政府支出責(zé)任的大幅度增加，容易引發(fā)政府性債務(wù)危機。
因此在新預(yù)算法實施以來，財政部出臺多個文件嚴(yán)控地方政府性債務(wù)增加，特別是2018年出臺了《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財金〔2018〕23號），對金融機構(gòu)與地方政府和國有企業(yè)的多角度合作進行規(guī)范限制，避免增加政府性債務(wù)，這樣的規(guī)定無疑是對金融機構(gòu)的行為進行規(guī)范限制，抑制其增加地方政府及其國有企業(yè)的授信規(guī)模，從而實現(xiàn)控制隱性債務(wù)的目的，這一初衷無疑是好的，但這對金融機構(gòu)對棚改項目的授信也產(chǎn)生的重大影響。
為此，財政部又聯(lián)合住建部出臺關(guān)于印發(fā)《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》的通知（財預(yù)〔2018〕28號），試圖通過棚改專項債券解決棚改項目的資金籌集問題，但由于我們國家今年專項債券的發(fā)行規(guī)模為1.35萬億（包括土地儲備、收費公路、軌道交通、棚戶區(qū)改造等多種類型），而今年確定的棚改目標(biāo)達(dá)到500萬套，就以一套50萬元的金額進行保守測算，棚改的資金總規(guī)模達(dá)到2.5萬億，遠(yuǎn)超過專項債券的總規(guī)模，因此仍然需要金融機構(gòu)和社會資本的參與才能完成2018年棚改任務(wù)，資金壓力是相當(dāng)大的。那財政部出臺的新文件會對2018年的棚戶區(qū)改造產(chǎn)生什么樣的影響呢？
1.財金〔2018〕23號文對金融機構(gòu)棚改項目授信產(chǎn)生的影響
眾所周知，棚戶區(qū)改造項目貸款資金的提供大戶就是開發(fā)性和政策性銀行，而按照財金〔2018〕23號中第六條 “政策性、開發(fā)性金融機構(gòu)服務(wù)國家重大戰(zhàn)略、支持經(jīng)濟社會薄弱環(huán)節(jié)時，應(yīng)嚴(yán)格遵守國家法律和相關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格按照市場化原則審慎合規(guī)授信，嚴(yán)格按照項目實際而不是政府信用提供融資”。因此棚改項目的授信是基于項目的實際情況而不是政府信用，但恰恰我們的開發(fā)性和政策性給予棚改項目的授信就是基于政府出具的“購買服務(wù)費用納入中期財政規(guī)劃并逐年納入預(yù)算”這個說明或承諾，而至于棚改項目本身，其是否產(chǎn)生盈利，騰空的土地能否利用卻不去關(guān)心。甚至還要求政府、購買服務(wù)承接主體、貸款行簽訂所謂的“三方協(xié)議”，將購買服務(wù)承接主體的貸款償還直接和政府能否按時支付購買服務(wù)費用進行關(guān)聯(lián)掛鉤更是赤裸裸的體現(xiàn)棚改貸款的發(fā)放就是基于了政府信用，這是不符合財金〔2018〕23號文件規(guī)定的。
因此開發(fā)性和政策性銀行在選擇棚改項目時一定要關(guān)注棚改騰空地塊的可利用情況，騰空土地是否能夠納入土地儲備三年規(guī)劃，能否順利出讓等跟項目相關(guān)的要素，這樣政府支付購買服務(wù)費用才有了真正的來源，而不是單純基于政府納入財政公共預(yù)算的購買服務(wù)費用。因此開發(fā)性和政策性銀行在參與棚改的過程中一定要關(guān)注棚改項目本身，而不是政府的財力。換句話說，2018年棚改項目金融機構(gòu)是要認(rèn)真選擇的，而不是盲目關(guān)注購買服務(wù)費用納入預(yù)算的說明或承諾。
2.財預(yù)〔2018〕28號對棚戶區(qū)改造項目的選擇要求
按照財政部打造“市政債券的決心”，財政部聯(lián)合住建部出臺棚改專項債券管理辦法，并以“棚改主力軍”的姿態(tài)參與2018年的棚改。但按照棚改專項債的管理辦法，棚改專項債可不是什么棚改項目都支持的，也是“嫌貧愛富”的。按照財預(yù)〔2018〕28號的文件內(nèi)容，棚改專項債券是“以項目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入償還的地方政府專項債券。并且棚戶區(qū)改造項目征遷后騰空土地的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項目對應(yīng)的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項收入償還到期債券本金?！?/p>
按照上述規(guī)定，棚改專項債券的償還一定是依靠項目本身的土地出讓收入和專項收入償還，或者是續(xù)發(fā)專項債券償還，這就要求棚改項目所騰空的土地必須是可以出讓的，也就是土地?zé)o法出讓的棚改項目是無法利用棚改專項債券資金的。
綜上，2018年的棚改項目的選擇受到財金〔2018〕23號和財預(yù)〔2018〕28號文件的影響，即無論是開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)還是棚改專項債券都支持騰空土地可以出讓的棚改項目，而廣大無法實現(xiàn)土地利用以及所在地塊涵蓋非住宅無法實現(xiàn)地塊凈地出讓的棚改項目，都得不到金融機構(gòu)和棚改專項債券的支持，這就改變了棚改項目的實施初衷，嚴(yán)控隱性債務(wù)是大事，必須堅決執(zhí)行，但在出臺文件的時候，一定要關(guān)注細(xì)節(jié)，關(guān)注特殊領(lǐng)域，否則地方真不知道該怎么辦了。
