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對于棚改專項(xiàng)債試點(diǎn)的具體解讀如下：

一、前期土地儲備、收費(fèi)公路專項(xiàng)債券直接在全國推行。為何而本次棚改專項(xiàng)債券采取試點(diǎn)方式有序推進(jìn)？

新規(guī)明確提出“有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券工作”。顯而易見，財(cái)政部對本次棚改專項(xiàng)債政策出臺較為謹(jǐn)慎。為什么財(cái)政部如此謹(jǐn)慎呢？原因在于以下幾方面：

1、棚戶區(qū)改造的重大意義

棚戶區(qū)改造作為黨中央國務(wù)院確定的重大民生工程和發(fā)展工程，是緩解城市內(nèi)部二元矛盾、提升城鎮(zhèn)綜合承載能力及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有效途徑，既可以帶動(dòng)社會(huì)投資，促進(jìn)居民消費(fèi)，擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)，又可以發(fā)展社區(qū)公共服務(wù)，加強(qiáng)社會(huì)管理，推進(jìn)平安社區(qū)建設(shè)，是擴(kuò)內(nèi)需、惠民生、保穩(wěn)定的重要結(jié)合點(diǎn)。

國務(wù)院高層多次召開專門會(huì)議強(qiáng)調(diào)棚戶區(qū)改造的重大意義，并與地方政府簽訂棚戶區(qū)改造責(zé)任狀，地方政府作為重大的政治任務(wù)納入必須完成事項(xiàng)。

2、棚改已實(shí)施多年，剩余的棚改項(xiàng)目地處偏遠(yuǎn)項(xiàng)目本身無法實(shí)現(xiàn)收支平衡

棚改自2005年開始實(shí)施，2009年成為全國性的任務(wù)，2013年后提速，2015年進(jìn)入實(shí)質(zhì)性攻堅(jiān)階段并進(jìn)行棚改貨幣化，目前進(jìn)入攻堅(jiān)階段。2015-2017年第一個(gè)三年計(jì)劃收尾，大部分地區(qū)提前且超額完成棚改貨幣化任務(wù)，2018-2020年第二個(gè)三年計(jì)劃即將開始，部分地區(qū)已做好任務(wù)規(guī)劃。2020年將大概率全部完成棚改貨幣化任務(wù)。

目前，地段較好的已經(jīng)開發(fā)完畢，剩余的都是地處偏遠(yuǎn)項(xiàng)目收支難以自求平衡，尤其是林區(qū)、墾區(qū)、工礦區(qū)，項(xiàng)目資金自求平衡根本不可能。商業(yè)化棚改難以找到投資方，只能由地方政府主導(dǎo)運(yùn)作。

3、棚改作為重大民生工程已成為地方政府的政治任務(wù)

財(cái)政部87號文嚴(yán)厲打擊地方政府利用政府購買服務(wù)變相增加地方政府債務(wù)，并將工程項(xiàng)目建設(shè)作為政府購買服務(wù)負(fù)面清單，但唯獨(dú)留下棚改和易地扶貧搬遷兩類項(xiàng)目，足以看出，棚改的地位和戰(zhàn)略意義。

數(shù)據(jù)顯示，2012年底全國棚戶區(qū)存量約有4200萬戶，截至2017年底，棚戶區(qū)存量不足1600萬戶，同時(shí)國務(wù)院確定2018年至2020年計(jì)劃完成1500套。

2017年棚改貨幣化增加的商品房需求面積為2.8億平方米。如果2018年實(shí)際完成量為600萬套，根據(jù)部分地區(qū)2018年棚改貨幣化計(jì)劃保守估計(jì)2018年貨幣化安置比例為60%，在三四線城市房價(jià)不發(fā)生大幅波動(dòng)的情況下，2018年全國棚改貨幣化總投資額預(yù)計(jì)為2萬億。

二、棚改債試點(diǎn)應(yīng)該不會(huì)廢除政府購買棚改服務(wù)模式，兩種模式在棚改中并行的可能性較大

仔細(xì)閱讀28號文可以發(fā)現(xiàn)，第三掉對于棚改專項(xiàng)債的定義如下：本辦法所稱地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券（以下簡稱棚改專項(xiàng)債券）是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，是指遵循自愿原則、納入試點(diǎn)的地方政府為推進(jìn)棚戶區(qū)改造發(fā)行，以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入償還的地方政府專項(xiàng)債券。

這里就可以看出，棚改專項(xiàng)債的試點(diǎn)發(fā)行基本原則是：地方政府自愿原則。

地處偏遠(yuǎn)、房地產(chǎn)過剩地區(qū)的棚改項(xiàng)目無法實(shí)現(xiàn)自求平衡，不可能采取專項(xiàng)債券方式。政府層級低、財(cái)力弱、地處偏遠(yuǎn)的政府，本身無財(cái)政實(shí)力主導(dǎo)棚改，只能采取逐年納入預(yù)算方式支付，本身也符合代際公平原則。

絕大多數(shù)地方政府會(huì)選擇無上限限制的政府購買服務(wù)，列入中長期支出責(zé)任，所以，還要繼續(xù)采取政府購買服務(wù)方式建設(shè)棚戶區(qū)改造，財(cái)預(yù)(2017)87號文明確：黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

另外，地方政府債務(wù)限額本身不多，能分給專項(xiàng)債券的額度就更少了。2017年收費(fèi)公路專項(xiàng)債券700億元，土地儲備債券，與每年收費(fèi)公路和土地儲備資金差異較大。未來三年棚改1500萬套棚改，大約資金需求3萬億，無法通過專項(xiàng)債券解決。

值得注意的是，原來征求意見稿中第五條“地方政府為棚戶區(qū)改造舉借政府債務(wù)采取發(fā)行棚改專項(xiàng)債券方式”，在正式稿中被刪除。也就是說，地方政府為棚戶區(qū)改造舉借政府債務(wù)的途徑，至少目前來看并未被局限在棚改專項(xiàng)債。

與之形成對比的是，土儲和收費(fèi)公路專項(xiàng)債都有如下表述：

財(cái)預(yù)〔2017〕62號：第五條 地方政府為土地儲備舉借債務(wù)采取發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券方式。

財(cái)預(yù)〔2017〕97號：第五條 地方政府為政府收費(fèi)公路發(fā)展舉借債務(wù)采取發(fā)行收費(fèi)公路專項(xiàng)債券方式。

三、明確棚改要納入國家棚改計(jì)劃

棚改債的范圍為納入國家棚改規(guī)劃的棚改項(xiàng)目，與原先政策規(guī)定一致。納入國家棚改規(guī)劃其實(shí)就是納入省級棚改規(guī)劃（省級上報(bào)住建部備案）。

2009年12月24日，五部委《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》（建保[2009]295號）：市縣人民政府要編制城市和國有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。省級人民政府編制本地區(qū)棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，報(bào)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部備案。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部把棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度工作計(jì)劃納入保障性安居工程規(guī)劃。

2013年12月2日，財(cái)政部 國稅總局《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》（財(cái)稅〔2013〕101號）棚戶區(qū)改造是指列入省級人民政府批準(zhǔn)的棚戶區(qū)改造規(guī)劃或年度改造計(jì)劃的改造項(xiàng)目。三、廢除政府購買棚改服務(wù)模式的可能性較小，兩種方式并行的可能性較大。

四、推進(jìn)穩(wěn)步推進(jìn)政府債券管理改革

財(cái)政部在去年年底公開的《財(cái)政部關(guān)于堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債遏制隱性債務(wù)增量情況的報(bào)告》中，就提出了下一步要進(jìn)行的六大任務(wù)安排。

此次棚改專項(xiàng)債試點(diǎn)亦是開前門的重要舉措。目前為止所有的專項(xiàng)債都沒有突破地方政府債務(wù)額度限制，但這個(gè)全國總額度并沒有大幅增長。

新預(yù)算法和43號文實(shí)施后，僅允許地方政府在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券的方式來舉借債務(wù)。目前，地方政府債務(wù)限額偏低，加之與地方融資需求在規(guī)模、時(shí)間、期限上的不匹配，總體開前門效果有限。

財(cái)政部未來考慮適當(dāng)增加地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額，主要是考慮相比一般債券主要支持無收益的公益性事業(yè)，專項(xiàng)債券支持的則是有收益的公益性事業(yè)。

這樣的專項(xiàng)債券，是以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。財(cái)政部是希望地方著力發(fā)展實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專項(xiàng)債券，打造中國版“市政項(xiàng)目收益?zhèn)?，保障重點(diǎn)領(lǐng)域合理融資需求，發(fā)揮對地方穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的支持作用。

本次有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券工作，亦是出于類似的考量。

加入棚改專項(xiàng)債，我國專項(xiàng)債券體系如下：

各省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市財(cái)政廳（局），住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳（局、委）：

按照黨中央、國務(wù)院有關(guān)精神和要求，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等有關(guān)規(guī)定，為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為，堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，2018年在棚戶區(qū)改造領(lǐng)域開展試點(diǎn)，有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券工作，探索建立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，發(fā)揮政府規(guī)范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用，我們研究制訂了《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》?，F(xiàn)予以印發(fā)，請遵照執(zhí)行。

附件：試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法

財(cái)政部  住房城鄉(xiāng)建設(shè)部

2018年3月1日

附件：

試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法

第一章 總則

第一條 為完善地方政府專項(xiàng)債券管理，規(guī)范棚戶區(qū)改造融資行為,堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，有序推進(jìn)試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券工作，探索建立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對應(yīng)的制度，發(fā)揮政府規(guī)范適度舉債改善群眾住房條件的積極作用，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》、《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）等有關(guān)規(guī)定，制訂本辦法。

第二條 本辦法所稱棚戶區(qū)改造，是指納入國家棚戶區(qū)改造計(jì)劃，依法實(shí)施棚戶區(qū)征收拆遷、居民補(bǔ)償安置以及相應(yīng)的騰空土地開發(fā)利用等的系統(tǒng)性工程，包括城鎮(zhèn)棚戶區(qū)（含城中村、城市危房）、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)（場）棚戶區(qū)和危舊房、國有墾區(qū)危房改造項(xiàng)目等。

第三條 本辦法所稱地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券（以下簡稱棚改專項(xiàng)債券）是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，是指遵循自愿原則（金融監(jiān)管研究院注：劃線詞為正式稿新增）、納入試點(diǎn)的地方政府為推進(jìn)棚戶區(qū)改造發(fā)行，以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓（金融監(jiān)管研究院注：征求稿中的“土地出讓”的表述，在正式文件中均更改為“國有土地使用權(quán)出讓”）收入、專項(xiàng)收入償還的地方政府專項(xiàng)債券。

前款所稱專項(xiàng)收入包括屬于政府的棚改項(xiàng)目配套商業(yè)設(shè)施銷售、租賃收入以及其他收入。

第四條 試點(diǎn)期間地方政府為棚戶區(qū)改造舉借、使用、償還專項(xiàng)債務(wù)適用本辦法。

第五條 省、自治區(qū)、直轄市政府（以下簡稱省級政府）為棚改專項(xiàng)債券的發(fā)行主體。試點(diǎn)期間設(shè)區(qū)的市、自治州，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)級政府（以下簡稱市縣級政府）確需棚改專項(xiàng)債券的，由其省級政府統(tǒng)一發(fā)行并轉(zhuǎn)貸給市縣級政府。

經(jīng)省政府批準(zhǔn)，計(jì)劃單列市政府可以自辦發(fā)行棚改專項(xiàng)債券。

第六條 試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債券的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的預(yù)期償債資金來源，對應(yīng)的納入政府性基金的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入應(yīng)當(dāng)能夠保障償還債券本金和利息，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

第七條 棚改專項(xiàng)債券納入地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額管理。棚改專項(xiàng)債券收入、支出、還本、付息、發(fā)行費(fèi)用等納入政府性基金預(yù)算管理。

第八條 棚改專項(xiàng)債券資金由財(cái)政部門納入政府性基金預(yù)算管理，并由本級棚改主管部門專項(xiàng)用于棚戶區(qū)改造，嚴(yán)禁用于棚戶區(qū)改造以外的項(xiàng)目，任何單位和個(gè)人不得截留、擠占和挪用，不得用于經(jīng)常性支出。

本級棚改主管部門是指各級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門以及市縣級政府確定的棚改主管部門。

第二章 額度管理

第九條 財(cái)政部在國務(wù)院批準(zhǔn)的年度地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)，根據(jù)地方棚戶區(qū)改造融資需求及納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入狀況等因素，確定年度全國棚改專項(xiàng)債券總額度。

第十條 各省、自治區(qū)、直轄市年度棚改專項(xiàng)債券額度應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)安排，由財(cái)政部下達(dá)各省級財(cái)政部門，并抄送住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。

第十一條 預(yù)算執(zhí)行中，各省、自治區(qū)、直轄市年度棚改專項(xiàng)債券額度不足或者不需使用的部分，由省級財(cái)政部門會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門于每年8月31日前向財(cái)政部提出申請。財(cái)政部可以在國務(wù)院批準(zhǔn)的該地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)劑額度并予批復(fù)，同時(shí)抄送住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。

第十二條 省級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對本地區(qū)棚改專項(xiàng)債券額度使用情況的監(jiān)督管理。

第三章 預(yù)算編制

第十三條 縣級以上地方各級棚改主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)棚戶區(qū)改造規(guī)劃和分年改造任務(wù)等，結(jié)合項(xiàng)目收益與融資平衡情況等因素，測算提出下一年度棚改專項(xiàng)債券資金需求，報(bào)本級財(cái)政部門復(fù)核。市縣級財(cái)政部門將復(fù)核后的下一年度棚改專項(xiàng)債券資金需求，經(jīng)本級政府批準(zhǔn)后，由市縣政府于每年9月底前報(bào)省級財(cái)政部門和省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門。

第十四條 省級財(cái)政部門會(huì)同本級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門匯總審核本地區(qū)下一年度棚改專項(xiàng)債券需求，隨同增加舉借專項(xiàng)債務(wù)和安排公益性資本支出項(xiàng)目的建議，經(jīng)省級政府批準(zhǔn)后于每年10月31日前報(bào)送財(cái)政部。

第十五條 省級財(cái)政部門在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)棚改專項(xiàng)債券額度內(nèi)，根據(jù)市縣近三年納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入和專項(xiàng)收入情況、申報(bào)的棚改項(xiàng)目融資需求、專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目期限、項(xiàng)目收益和融資平衡情況等因素，提出本地區(qū)年度棚改專項(xiàng)債券分配方案，報(bào)省級政府批準(zhǔn)后下達(dá)各市縣級財(cái)政部門，并抄送省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門。

第十六條 市縣級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在省級財(cái)政部門下達(dá)的棚改專項(xiàng)債券額度內(nèi)，會(huì)同本級棚改主管部門提出具體項(xiàng)目安排建議，連同年度棚改專項(xiàng)債券發(fā)行建議報(bào)省級財(cái)政部門備案，抄送省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門。

第十七條 增加舉借的棚改專項(xiàng)債券收入應(yīng)當(dāng)列入政府性基金預(yù)算調(diào)整方案。包括：

（一）省級政府在財(cái)政部下達(dá)的年度棚改專項(xiàng)債券額度內(nèi)發(fā)行專項(xiàng)債券收入。

（二）市縣級政府使用的上級政府轉(zhuǎn)貸棚改專項(xiàng)債券收入。

第十八條 增加舉借棚改專項(xiàng)債券安排的支出應(yīng)當(dāng)列入預(yù)算調(diào)整方案，包括本級支出和轉(zhuǎn)貸下級支出。棚改專項(xiàng)債券支出應(yīng)當(dāng)明確到具體項(xiàng)目，在地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)中統(tǒng)計(jì)，納入財(cái)政支出預(yù)算項(xiàng)目庫管理。

地方各級棚改主管部門應(yīng)當(dāng)建立試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫，項(xiàng)目庫信息應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目名稱、棚改范圍、規(guī)模（戶數(shù)或面積）、標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)期限、投資計(jì)劃、預(yù)算安排、預(yù)期收益和融資平衡方案等情況，并做好與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接。

第十九條 棚改專項(xiàng)債券還本支出應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)年到期棚改專項(xiàng)債券規(guī)模、棚戶區(qū)改造項(xiàng)目收益等因素合理預(yù)計(jì)、妥善安排，列入年度政府性基金預(yù)算草案。

第二十條 棚改專項(xiàng)債券利息和發(fā)行費(fèi)用應(yīng)當(dāng)根據(jù)棚改專項(xiàng)債券規(guī)模、利率、費(fèi)率等情況合理預(yù)計(jì)，列入政府性基金預(yù)算支出統(tǒng)籌安排。

第二十一條 棚改專項(xiàng)債券收入、支出、還本付息、發(fā)行費(fèi)用應(yīng)當(dāng)按照《地方政府專項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕155號）規(guī)定列入相關(guān)預(yù)算科目?！?/p>

第四章 預(yù)算執(zhí)行和決算

第二十二條 省級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本級人大常委會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整方案，結(jié)合市縣級財(cái)政部門會(huì)同本級棚改主管部門提出的年度棚改專項(xiàng)債券發(fā)行建議，審核確定年度棚改專項(xiàng)債券發(fā)行方案，明確債券發(fā)行時(shí)間、批次、規(guī)模、期限等事項(xiàng)。

市縣級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級棚改主管部門做好棚改專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作。

第二十三條 地方各級棚改主管部門應(yīng)當(dāng)配合做好本地區(qū)棚改專項(xiàng)債券試點(diǎn)發(fā)行準(zhǔn)備工作，及時(shí)準(zhǔn)確提供相關(guān)材料，配合做好項(xiàng)目規(guī)劃、信息披露、信用評級、資產(chǎn)評估等工作。

第二十四條 發(fā)行棚改專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)披露項(xiàng)目概況、項(xiàng)目預(yù)期收益和融資平衡方案、第三方評估信息、專項(xiàng)債券規(guī)模和期限、分年投資計(jì)劃、本金利息償還安排等信息。項(xiàng)目實(shí)施過程中，棚改主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況及時(shí)披露項(xiàng)目進(jìn)度、專項(xiàng)債券資金使用情況等信息。

第二十五條 棚改專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正原則采取市場化方式發(fā)行，在銀行間債券市場、證券交易所市場等交易場所發(fā)行和流通。

第二十六條 棚改專項(xiàng)債券應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一命名格式，冠以“××年××省、自治區(qū)、直轄市（本級或××市、縣）棚改專項(xiàng)債券（×期）——×年××省、自治區(qū)、直轄市政府專項(xiàng)債券（×期）”名稱，具體由省級財(cái)政部門商省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門確定。

第二十七條 棚改專項(xiàng)債券的發(fā)行和使用應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格對應(yīng)到項(xiàng)目。根據(jù)項(xiàng)目地理位置、征拆戶數(shù)、實(shí)施期限等因素，棚改專項(xiàng)債券可以對應(yīng)單一項(xiàng)目發(fā)行，也可以對應(yīng)同一地區(qū)多個(gè)項(xiàng)目集合發(fā)行，具體由市縣級財(cái)政部門會(huì)同本級棚改主管部門提出建議，報(bào)省級財(cái)政部門確定。

第二十八條 棚改專項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目的征遷和土地收儲、出讓期限相適應(yīng)，原則上不超過15年，可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際適當(dāng)延長，避免期限錯(cuò)配風(fēng)險(xiǎn)。（金融監(jiān)管研究院注：劃線句為正式稿新增）具體由市縣級財(cái)政部門會(huì)同本級棚改主管部門根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施周期、債務(wù)管理要求等因素提出建議，報(bào)省級財(cái)政部門確定。

棚改專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)，可以約定根據(jù)項(xiàng)目收入情況提前償還債券本金的條款。鼓勵(lì)地方政府通過結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)合理確定債券期限。

第二十九條 棚戶區(qū)改造項(xiàng)目征遷后騰空土地的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入，應(yīng)當(dāng)結(jié)合該項(xiàng)目對應(yīng)的棚改專項(xiàng)債券余額統(tǒng)籌安排資金，專門用于償還到期債券本金，不得通過其他項(xiàng)目對應(yīng)的國有土地使用權(quán)出讓收入、專項(xiàng)收入償還到期債券本金（金融監(jiān)管研究院注：劃線句為正式稿新增）。因項(xiàng)目對應(yīng)的專項(xiàng)收入暫時(shí)難以實(shí)現(xiàn)，不能償還到期債券本金時(shí)，可在專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)發(fā)行棚改專項(xiàng)債券周轉(zhuǎn)償還，項(xiàng)目收入實(shí)現(xiàn)后予以歸還。

第三十條 省級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)按照合同約定，及時(shí)償還棚改專項(xiàng)債券到期本金、利息以及支付發(fā)行費(fèi)用。市縣級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)向省級財(cái)政部門繳納本地區(qū)或本級應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的還本付息、發(fā)行費(fèi)用等資金。

第三十一條 年度終了，縣級以上地方各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級棚改主管部門編制棚改專項(xiàng)債券收支決算，在政府性基金預(yù)算決算報(bào)告中全面、準(zhǔn)確反映當(dāng)年棚改專項(xiàng)債券收入、安排的支出、還本付息和發(fā)行費(fèi)用等情況。

第五章 監(jiān)督管理

第三十二條 地方各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級棚改主管部門建立和完善相關(guān)制度，加強(qiáng)對本地區(qū)棚改專項(xiàng)債券發(fā)行、使用、償還的管理和監(jiān)督。

第三十三條 地方各級棚改主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對使用棚改專項(xiàng)債券項(xiàng)目的管理和監(jiān)督，確保項(xiàng)目收益和融資自求平衡。

地方各級棚改主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門嚴(yán)格按照政策實(shí)施棚戶區(qū)改造項(xiàng)目范圍內(nèi)的征遷工作，騰空的土地及時(shí)交由國土資源部門按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一出讓。

第三十四條 地方各級政府及其部門不得通過發(fā)行地方政府債券以外的任何方式舉借債務(wù)，除法律另有規(guī)定外不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

第三十五條 地方各級財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同本級棚改主管部門等，將棚改專項(xiàng)債券對應(yīng)項(xiàng)目形成的國有資產(chǎn)，納入本級國有資產(chǎn)管理，建立相應(yīng)的資產(chǎn)登記和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度，加強(qiáng)資產(chǎn)日常統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控?？h級以上各級棚改主管部門應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行資產(chǎn)運(yùn)營維護(hù)責(zé)任，并做好資產(chǎn)的會(huì)計(jì)核算管理工作。棚改專項(xiàng)債券對應(yīng)項(xiàng)目形成的國有資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照棚改專項(xiàng)債券發(fā)行時(shí)約定的用途使用，不得用于抵押、質(zhì)押。

第三十六條 財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處對棚改專項(xiàng)債券額度、發(fā)行、使用、償還等進(jìn)行監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)違反法律法規(guī)和財(cái)政管理、棚戶區(qū)改造資金管理等政策規(guī)定的行為，及時(shí)報(bào)告財(cái)政部，并抄送住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。

第三十七條 違反本辦法規(guī)定情節(jié)嚴(yán)重的，財(cái)政部可以暫停其發(fā)行棚改專項(xiàng)債券。違反法律、行政法規(guī)的，依法追究有關(guān)人員責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)依法處理。

第三十八條 地方各級財(cái)政部門、棚改主管部門在地方政府棚改專項(xiàng)債券監(jiān)督和管理工作中，存在濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等違法違紀(jì)行為的，按照《中華人民共和國預(yù)算法》《公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等國家有關(guān)規(guī)定追究相應(yīng)責(zé)任；涉嫌犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。

第六章 職責(zé)分工

第三十九條 財(cái)政部負(fù)責(zé)牽頭制定和完善試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債券管理辦法，下達(dá)分地區(qū)棚改專項(xiàng)債券額度，對地方棚改專項(xiàng)債券管理實(shí)施監(jiān)督。

第四十條 住房城鄉(xiāng)建設(shè)部配合財(cái)政部指導(dǎo)和監(jiān)督地方棚改主管部門做好試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債券管理相關(guān)工作。

第四十一條 省級財(cái)政部門負(fù)責(zé)本地區(qū)棚改專項(xiàng)債券額度管理和預(yù)算管理、組織做好債券發(fā)行、還本付息等工作，并按照專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控要求審核項(xiàng)目資金需求。

第四十二條 省級住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)審核本地區(qū)棚改專項(xiàng)債券項(xiàng)目和資金需求，組織做好試點(diǎn)發(fā)行棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫與地方政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接，配合做好本地區(qū)棚改專項(xiàng)債券發(fā)行準(zhǔn)備工作。

第四十三條 市縣級財(cái)政部門負(fù)責(zé)按照政府債務(wù)管理要求并根據(jù)本級試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債券項(xiàng)目，以及本級專項(xiàng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、政府性基金收入等因素，復(fù)核本地區(qū)試點(diǎn)發(fā)行棚改專項(xiàng)債券需求，做好棚改專項(xiàng)債券額度管理、預(yù)算管理、發(fā)行準(zhǔn)備、資金使用監(jiān)管等工作。

市縣級棚改主管部門負(fù)責(zé)按照棚戶區(qū)改造工作要求并根據(jù)棚戶區(qū)改造任務(wù)、成本等因素，建立本地區(qū)試點(diǎn)發(fā)行棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券項(xiàng)目庫，做好入庫棚改項(xiàng)目的規(guī)劃期限、投資計(jì)劃、收益和融資平衡方案、預(yù)期收入等測算，做好試點(diǎn)發(fā)行棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券年度項(xiàng)目庫與政府債務(wù)管理系統(tǒng)的銜接，配合做好棚改專項(xiàng)債券發(fā)行各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，加強(qiáng)對項(xiàng)目實(shí)施情況的監(jiān)控，并統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門保障項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，如期實(shí)現(xiàn)專項(xiàng)收入。 　

第七章 附則

第四十四條 省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政部門可以根據(jù)本辦法規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。

第四十五條 本辦法由財(cái)政部會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部負(fù)責(zé)解釋。

第四十六條 本辦法自2018年3月1日起實(shí)施。

棚戶區(qū)改造是國家“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略推進(jìn)過程中最重要的一環(huán)。

2008年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》，明確加快實(shí)施國有林區(qū)、墾區(qū)、中西部地區(qū)中央下放地方煤礦的棚戶區(qū)改造全面啟動(dòng)。

堪稱棚改首份綱領(lǐng)性文件的，是2009年住建部、發(fā)改委、財(cái)政部、國土部、人民銀行五部委聯(lián)合下發(fā)的建保[2009]295號文《關(guān)于推進(jìn)城市和國有工礦棚戶區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》。結(jié)合后來一系列文件，棚改的戰(zhàn)略意義主要是：

棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程，可以緩解城市內(nèi)部二元矛盾、提升城鎮(zhèn)綜合承載能力，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。從而可以帶動(dòng)社會(huì)投資，促進(jìn)消費(fèi)，擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)，促進(jìn)了社會(huì)和諧穩(wěn)定。

對于棚改的定義，最早可以追溯到建保[2010]58號文《關(guān)于做好城市和國有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃編制工作的通知》，當(dāng)時(shí)的通知中明確了棚戶區(qū)的定義：城市和國有工礦棚戶區(qū)是指國有土地上集中連片簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋、房屋建成年限較長、使用功能不全、安全隱患突出的居住區(qū)域。城市棚戶區(qū)為城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的棚戶區(qū)，國有工礦棚戶區(qū)為城市規(guī)劃區(qū)外的獨(dú)立工礦棚戶區(qū)。

后來，建保[2012]190號文《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》則將棚戶區(qū)細(xì)化為五大類：

1、城市棚戶區(qū)（危舊房）；

2、國有工礦棚戶區(qū)；

3、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)；

4、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房；

5、國有墾區(qū)危房。

這一概念在住建部對于國發(fā)[2013]25號文《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》的官方解讀中也得到了再次明確：

棚戶區(qū)是指建筑密度大、結(jié)構(gòu)簡陋、安全隱患多、使用功能不完善、基礎(chǔ)設(shè)施不配套的住房較為集中的區(qū)域。目前，我國把棚戶區(qū)分為城市及國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)和中央下放地方煤礦棚戶區(qū)五大類。

最終，財(cái)政部和國家稅務(wù)總局印發(fā)的財(cái)稅[2013]101號文《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》中，對于棚戶區(qū)做了相對最為整體的一個(gè)定義：

棚戶區(qū)是指簡易結(jié)構(gòu)房屋較多、建筑密度較大、房屋使用年限較長、使用功能不全、基礎(chǔ)設(shè)施簡陋的區(qū)域；

具體包括城市棚戶區(qū)、國有工礦（含煤礦）棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)和國有林場危舊房、國有墾區(qū)危房。

對于棚戶區(qū)的定義明確以后，棚戶區(qū)改造的定義也就容易多了。

根據(jù)財(cái)稅[2013]101號《關(guān)于棚戶區(qū)改造有關(guān)稅收政策的通知》，棚改的定義是：棚戶區(qū)改造是指列入省級人民政府批準(zhǔn)的棚戶區(qū)改造規(guī)劃或年度改造計(jì)劃的改造項(xiàng)目。

關(guān)鍵就是要被省級人民政府批準(zhǔn)。

因?yàn)樵缭诮ū2009]295號文中就明確，市、縣人民政府要編制城市和國有工礦棚戶區(qū)改造規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，因地制宜地制定項(xiàng)目實(shí)施方案，報(bào)省級人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。

棚戶區(qū)改造范圍由最初的煤礦棚戶區(qū)，擴(kuò)展到城市棚戶區(qū)和鐵路、鋼鐵等行業(yè)棚戶區(qū)以及國有林區(qū)、國有墾區(qū)，由最初的成片棚戶區(qū)，向非成片棚戶區(qū)、城市危舊住房拓展，將棚戶區(qū)改造與舊城改造、城中村改造結(jié)合在一起。

棚戶區(qū)改造范圍增加的領(lǐng)域及政策依據(jù)如下：

1、城市棚戶區(qū)（危舊房）。

《關(guān)于加快推進(jìn)棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號）規(guī)定，“十二五”期間，城市棚戶區(qū)（危舊房）改造范圍內(nèi)的居民安置住房籌建（新建、購買、貨幣補(bǔ)償?shù)龋┕こ毯驮用褡》扛慕ǎ〝U(kuò)建、翻建）工程，統(tǒng)一納入國家城鎮(zhèn)保障性安居工程規(guī)劃計(jì)劃，其他工程不納入規(guī)劃計(jì)劃。

2、2011年延伸到建制鎮(zhèn)。

《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》（國辦發(fā)[2011]1號）規(guī)定，有條件的地區(qū)，可以把建制鎮(zhèn)納入住房保障工作范圍。

3、2013年延伸至城中村改造。

《關(guān)于做好2013年城鎮(zhèn)保障性安居工程工作的通知》（建保[2013]52號）進(jìn)一步明確將部分城中村（城邊村、城郊村）改造項(xiàng)目也納入了棚戶區(qū)改造范圍。

4、2015年延伸至城市危房改造。

《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見》（國發(fā)[2015]37號）把城市危房改造納入棚改政策范圍。