城鎮(zhèn)化被認為是未來幾十年中國最大的發(fā)展?jié)摿?，但多年來積累下來的各種矛盾也使城鎮(zhèn)化頗具爭議，例如耕地得不到保護，補償不到位，農(nóng)民進城享受不到同等的社會福利和保障等。
今年3月，國務院總理李克強在兩會答記者問時表示，新型城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化，必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農(nóng)民利益。
近日，中國（海南）改革發(fā)展研究院在?？谂e辦了第77次中國改革國際論壇，其間國內(nèi)多位學者就新型城鎮(zhèn)化的基本內(nèi)涵與重點任務、城鎮(zhèn)化發(fā)展與包容性增長的趨勢與挑戰(zhàn)，以及人口城鎮(zhèn)化與戶籍制度改革、農(nóng)地制度改革、財稅體制改革等問題進行了深入探討，本報節(jié)選部分觀點，予以特別呈現(xiàn)。
遲福林：推進以放開戶籍為重點的制度創(chuàng)新
當前的突出問題是，如何解決城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高、不可持續(xù)的矛盾和問題。我們的主張是，推進規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型，以人口城鎮(zhèn)化為主要載體、以政策和體制創(chuàng)新為重點，有效釋放城鎮(zhèn)化的內(nèi)需潛力，爭取到2020年基本形成人口城鎮(zhèn)化的新格局。
城鎮(zhèn)化進程中的許多矛盾、問題，多數(shù)與人口城鎮(zhèn)化的體制機制改革滯后相關(guān)。充分釋放城鎮(zhèn)化巨大的內(nèi)需潛力，需要以更大的決心和魄力推進戶籍制度、土地制度、公共服務制度等方面的改革創(chuàng)新。
第一，創(chuàng)造條件，讓戶籍制度退出歷史舞臺。中國城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度始于20世紀50年代末，至今已有50多年的歷史，成為橫亙在城鄉(xiāng)居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉(xiāng)居民之間權(quán)利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。
對戶籍制度，不是一般的改革創(chuàng)新問題，而是要明確提出取消的目標，并且有時間表。例如：1～2年內(nèi)剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮(zhèn)全面取消戶籍制度，建立人口登記制度；3～5年內(nèi)，除了某些特大城市外，其他大中城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度；5～8年內(nèi)，全面實行以身份證代碼為唯一標識的人口登記制度。
第二，實現(xiàn)農(nóng)地物權(quán)化的制度創(chuàng)新。城鎮(zhèn)化中暴露出來的農(nóng)地問題，與法律尚未賦予農(nóng)地使用權(quán)完整的物權(quán)性質(zhì)直接相關(guān)：（1）農(nóng)村征地強拆、補償標準過低等問題根源在于農(nóng)地實際上為債權(quán)而非物權(quán)，農(nóng)民難以成為征地中的談判主體；（2）農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營受制于農(nóng)村土地交易市場發(fā)育滯后；（3）企業(yè)可以通過自身資產(chǎn)抵押獲得銀行貸款，但按照《物權(quán)法》規(guī)定，“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”，使得農(nóng)民通過土地使用權(quán)抵押獲得銀行貸款面臨法律障礙；（4）由于農(nóng)地和宅基地的物權(quán)性質(zhì)不完整，農(nóng)民難以通過承包地和宅基地流轉(zhuǎn)，帶著資本進城，由此導致人口城鎮(zhèn)化嚴重滯后。
為此，盡快修改相關(guān)法律法規(guī)，賦予農(nóng)地使用權(quán)以物權(quán)性質(zhì)，可以收獲多方面的改革紅利：首先有利于使農(nóng)民帶著土地財產(chǎn)權(quán)或流轉(zhuǎn)所得的資本進城，加快人口城鎮(zhèn)化進程。其次，有利于推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；?、集約化經(jīng)營。同時有利于提高農(nóng)民在土地出讓中的主體地位，保護農(nóng)民土地權(quán)益，提高農(nóng)民的土地收益。
土地不是國家無償給農(nóng)民的一種福利，不能把“雙放棄”，即放棄承包地和宅基地，作為農(nóng)民進城落戶的先決條件，更不能強制性要求農(nóng)民退地。農(nóng)民工的市民權(quán)利不能以土地權(quán)利換取。從法律上保障農(nóng)地使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，在嚴格用途管制的前提下，賦予農(nóng)民工對承包土地、宅基地、農(nóng)房和集體資產(chǎn)股權(quán)更大的處置權(quán)，是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要保障。
陳淮：城鎮(zhèn)化是客觀發(fā)展，非主觀決定
首先要明確，不是哪一部分人主觀決定中國需要城市化。城鎮(zhèn)化不是政府特別想讓農(nóng)民搬到城里住，不是學者認為應該把農(nóng)民土地剝奪了放到城里來，而是生產(chǎn)力發(fā)展的客觀必然。首先是客觀發(fā)展，然后是符合農(nóng)民利益，最后是符合全社會的共同利益。
作為物質(zhì)基礎(chǔ)來說，人類需要“城市”，是因為市場經(jīng)濟要求有更高效率，更低成本的交易場所，利用現(xiàn)代科學技術(shù)要求有共享的符合經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)設(shè)施，集中集約地利用配置基礎(chǔ)設(shè)施、公共市政管理，最后讓更多百姓分享城市化生活方式下的好處。
強調(diào)“積極穩(wěn)妥”，在于中國對城市化進程的規(guī)律缺乏認識和了解，在城市化、城鎮(zhèn)化進程中我們得失兼有，也犯過幼稚低級的錯誤。目前我們討論的城鎮(zhèn)化不僅是對農(nóng)耕文明一個徹底的變革，也包括對計劃經(jīng)濟給我們留下的負遺產(chǎn)的糾正。
今天很多難題，如包容性問題、戶籍問題、農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換問題、大批農(nóng)民工進城就業(yè)問題，都和我們城市化過程中的戰(zhàn)略缺陷、失誤有密切關(guān)系。如果不能解決歷史遺留的不良格局，下一步城市化、城鎮(zhèn)化只會累積起更多社會矛盾。
第一，想好萬全之策再推進城市化辦不到。城鎮(zhèn)化、城市化的規(guī)模、速度和質(zhì)量決定了中國經(jīng)濟社會發(fā)展的規(guī)模、速度和質(zhì)量。
第二，集約化是不可避免的趨勢。人口向城市聚集是集約利用土地，節(jié)約人們生活所必需的占地面積。城鎮(zhèn)化和城市化是集約利用土地資源必不可少的一個基本方向。
第三，城市化是當前解決諸多矛盾的一把鑰匙，一個出路。過去數(shù)億農(nóng)民工一定程度上分享了國民經(jīng)濟和城市化推進的好處，也要看到在這樣一個歷史進程中他們面對著巨大的不平等，以及在遷徙制度下的很多痛苦：沒有醫(yī)保、不能接受平等的教育、春運、兩地擺渡、不被承認的社會身份。
第四，我們對城市接受農(nóng)民工進城和讓他們享受社會福利均等化的福利待遇，城市準備還遠不充分。
第五，一批在過去十年里頭形成的既得利益集團，并不希望城鎮(zhèn)化、城市化成為農(nóng)民工普遍享有的權(quán)利，而希望通過城市化、城鎮(zhèn)化積累私人財富，爭取更大壟斷機會，強化政府的權(quán)力，我們要積極穩(wěn)妥地打破既得利益集團對改革和發(fā)展的阻礙，把城鎮(zhèn)化與改革經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型密切聯(lián)系起來。
賈康：新型城鎮(zhèn)化需一元化的公共財政支持
要想實現(xiàn)城鎮(zhèn)化帶來的巨大增長潛力，需要一系列前提條件，最關(guān)鍵就是要在基本公共服務均等化方面形成有效的可持續(xù)機制，使這個潛力釋放的過程相對平穩(wěn)。同時實現(xiàn)配套改革突破、攻堅克難，實質(zhì)性地推進配套改革。
在公共財政支持方面需要以一元化的公共財政作為支持后盾。至少有四方面：第一，要形成全口徑預算概念下的公共資源配置全景圖，進而優(yōu)化公共財政結(jié)構(gòu)。公共資源在財政分配上與整個社會資源優(yōu)化配置緊密聯(lián)系。在公共財政全口徑預算框架里，不再存在預算外資金的概念，在一個預算體系之內(nèi)形成相對獨立而互相銜接的公共收支預算、國有資本預算、基金預算和社會保障預算四個組成部分。這是公共財政一元化支持新型城鎮(zhèn)化的框架，似乎是一個技術(shù)問題，卻帶有實質(zhì)性改革的性質(zhì)，是觸及既得利益格局的制度建設(shè)。
第二，要有非歧視性的城鄉(xiāng)基本公共服務體制和運行機制?；竟卜展┙o要按均等化的方向演變，比如說現(xiàn)在有戶籍的和無戶籍的人口明顯不是一個國民待遇。農(nóng)民工概念其實是一個荒唐的概念，他已經(jīng)在城里就業(yè)，但是因為他的戶籍不在城市還在農(nóng)村就成了農(nóng)民工。所以，公共財政別無選擇，必須漸進地以一系列運行機制的改進來走向非歧視性的公共服務供給。這個過程是長期的，我估計要先從難度比較小的區(qū)域開始最后到大城市，最后完全取消歧視性的兩種戶籍制度，難度最大的北上廣要在最后的階段，在條件配套下實現(xiàn)。
第三，要與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、土地制度、不動產(chǎn)制度改革等協(xié)調(diào)配合。財政角度支持新型城鎮(zhèn)化，政府必須發(fā)揮頂層規(guī)劃功能而引出的主題功能區(qū)規(guī)劃功能，必須協(xié)調(diào)區(qū)域之間發(fā)展空間的各種復雜矛盾關(guān)系等。土地制度不動產(chǎn)制度的改革至關(guān)重要。不動產(chǎn)作為關(guān)鍵的最稀缺的城鎮(zhèn)化過程中間的生產(chǎn)要素，它的流動、交易、財產(chǎn)保護、財產(chǎn)登記相關(guān)稅收制度等制度建設(shè)應該放在一個通盤合理的配套方案里面去考慮，財政必須支持這樣的配套改革。
最后，要積極引入公私合作伙伴關(guān)系（PPP），建設(shè)新型城鎮(zhèn)化過程中間有效的籌資放大機制和管理增效機制。單靠政府的資金支持城鎮(zhèn)化有很大難度，有人測算今后幾十年需要60萬億以上的投入，缺口一望而知。但是，通過運用公私合作伙伴關(guān)系使已經(jīng)壯大起來的民間資本、社會資金進入城鎮(zhèn)化過程、形成合力，籌資的難題就有望得到相對順利的解決。
劉尚希：公共服務需跟人走
首先要理解人口城鎮(zhèn)化。人口城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是農(nóng)民變市民，這是一個常識。農(nóng)民怎么變市民，根據(jù)國情來，這不僅是一個概念，更是一個實際的非常復雜的過程。涉及戶籍身份、社會身份、職業(yè)、住房、社會保障等各方面的變化。
農(nóng)民變市民的過程存在不確定性，可能引發(fā)公共風險。農(nóng)民變市民，實際上是一個質(zhì)變，變化并不僅發(fā)生在物理空間、地理空間，非常復雜，在就業(yè)、收入、消費、居住、子女求學、就醫(yī)等各方面充滿了不確定性。而微觀、個體層面的不確定性會演變成宏觀上的公共風險。
第一個公共風險是農(nóng)民工全體收入由于工作不穩(wěn)定而增長緩慢，容易產(chǎn)生新的城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元化，原有的城鄉(xiāng)二元化會復制到城市內(nèi)部，形成本地人和外地人兩個不同群體。
第二個公共風險是導致擴大內(nèi)需受阻。仍在增加的2.6億農(nóng)民工是不可忽視的群體，若其收入與消費不穩(wěn)定，無法升級，不利于擴大內(nèi)需產(chǎn)生。
第三個公共風險是宏觀經(jīng)濟效率難以提升，勞動力流動性過大，勞動力素質(zhì)難以提高，企業(yè)招工成本高，難以穩(wěn)定發(fā)展。本地人與外地人之間的融合比較困難，需要相當長的時間，進而增加社會領(lǐng)域的公共風險，會輻射到各個層面。
財政體制改革是化解這些公共風險的必要的宏觀條件。
第一，財政是降低不確定性和防范公共風險的基本手段，要解決伴隨城鎮(zhèn)化的公共風險問題，離不開財政。
第二，社會人口的流動，實際上需要公共服務提供方式的轉(zhuǎn)變，即“公共服務跟人走”。
第三，要重新調(diào)整各級政府的責任，尤其是財政責任，事權(quán)、財權(quán)重新組合。
第四，財政體制改革的要點是建立轄區(qū)財政責任制度。事權(quán)要重新劃分，有些事權(quán)要上移，有些上移到中央，有些上移到市；要重新界定財權(quán)的劃分，重新定義基本公共服務均等化；要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，過去是按戶籍人口，現(xiàn)在必須要按常住人口，這會給財政體制改革帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。
薛瀾：應淡化城鎮(zhèn)戶籍的福利屬性
如何進行中國特色城鎮(zhèn)化的制度創(chuàng)新？從城鎮(zhèn)治理的角度，最核心的有幾點：首先是明確城鎮(zhèn)居民主體是中國城鎮(zhèn)化治理的基礎(chǔ)；二是提供全體城鎮(zhèn)居民共享的基本公共服務是城鎮(zhèn)化治理的重要任務；三是建立可持續(xù)的公共財政體制是健康合理城鎮(zhèn)化的基本保障。
首先是城鎮(zhèn)主體，從具體操作來看，首先要淡化城鎮(zhèn)戶籍的福利屬性，把戶籍制度變成一個登記的管理工具；其次，建立一個城鄉(xiāng)一體化但是與相應生活所在地的義務和權(quán)利對等的二級身份認證機制，現(xiàn)在很多地方已經(jīng)開始建立這樣的體系。
第二，確立基本公共服務的層次。這里分為基本生存需求，社會保障體系、發(fā)展機會與能力提升和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。針對不同主體的需求，如果分成這三類，不同的城鎮(zhèn)主體在享有這些服務的權(quán)利時可能不同，政府的角色、財政保障機制也不同，基本生存的公共服務應該是所有主體公平享有。
公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是全國性的公共服務，由政府來提供，而且由全國性財政支出來保障，如果地方財政不足，可通過中央轉(zhuǎn)移支付來實現(xiàn)；社會保障體系，養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、基本居住權(quán)等等可以差別化享有，主要由地方政府完成。這背后要有一個可持續(xù)的地方財政收支體系，有一個明確公共服務的財政來源；發(fā)展機會與能力提升，像高等教育、職業(yè)培訓、文化娛樂等也是差別化享有，要充分利用市場機制。
第三，實現(xiàn)公共服務的供給，要建立可持續(xù)的公共服務財政體系。地方公共服務的責任和財政能力之間差別很大，政府財政支出與收入在不斷惡化，這種情況下，地方政府很難提供有效的公共服務。城鎮(zhèn)化要想可持續(xù)發(fā)展，不斷改善公共服務，建立基本的財政支出體系最關(guān)鍵。中央政府和地方政府，應該合理分攤與基本生存和社會保障相關(guān)的責任。
以人為本，公平共享是城鎮(zhèn)化最重要的理念，公共治理與制度創(chuàng)新是城鎮(zhèn)化理念實施的關(guān)鍵，我的建議是，要考慮產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化基本公共服務體系，明確公共服務主體享有公共服務權(quán)利的同時，明確城鎮(zhèn)治理責任，豐富治理工具，提升依法治理能力。最后，要改革地方政府政績考核和財政激勵機制，強化政府公共財政收支的監(jiān)督與約束機制，要建立可持續(xù)的公共服務與財稅能力相平衡的城鎮(zhèn)財政體制。
葉劍平：人、地需一視同仁
我對于公共服務均等化與土地制度改革的基本結(jié)論，一是用好地，二是提供公共服務，才能形成良性的循環(huán)。一定要人人共享，而不是為某些人、某些城市制定個別政策，行政的界定而造成的公共服務差別，通過行政力打破了公共服務均等的安排。
關(guān)于土地的屬性，城市的土地更多強調(diào)資產(chǎn)性，可以變現(xiàn)；農(nóng)村的土地強調(diào)的是資源性，即保護，這是土地本身所帶來的，我希望對農(nóng)村也要一視同仁，農(nóng)村土地也需要資產(chǎn)性。在土地利用方面要統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施配套要跟進，可運用公共私營合作制的模式，可完全通過市場實現(xiàn)，激活農(nóng)村的資產(chǎn)量，激活起來數(shù)額巨大，未必一定要用現(xiàn)在的財政，只要一個制度的創(chuàng)新就能夠解決。
我認為人和地一定要自由、平等的權(quán)利，同樣，要按用途而不是身份來管制，高收入的就收稅，低收入就給補助，農(nóng)村的土地也是一樣，要保護好農(nóng)地，利用好建設(shè)用地。最后回到最根本的人、地一視同仁。
