近年來(lái)，國(guó)家逐漸嚴(yán)控地方政府性債務(wù)，融資平臺(tái)作為地方政府重要的融資渠道，也深受政策變革影響。中央政府從2008年起至今的十個(gè)年頭里，圍繞融資平臺(tái)的相關(guān)政策出現(xiàn)了四次轉(zhuǎn)向，從鼓勵(lì)、防范、松動(dòng)、收緊，經(jīng)歷了十年的成長(zhǎng)，融資平臺(tái)困于相關(guān)政策的擺動(dòng)，對(duì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型持觀望態(tài)度。但是自十九大召開(kāi)以來(lái)，我國(guó)金融監(jiān)管政策持續(xù)加碼，金融去杠桿進(jìn)一步深化推進(jìn)，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型已是大勢(shì)所趨，平臺(tái)公司應(yīng)緊跟政策，迅速調(diào)整布局，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的支持下，加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型步伐。
一、融資平臺(tái)相關(guān)政策的四次轉(zhuǎn)向
從中央政府出臺(tái)的有關(guān)融資平臺(tái)的政策可以看出在2008年、2010年、2015年和2017年，相關(guān)政策發(fā)生了比較大的轉(zhuǎn)向。
其中，比較能體現(xiàn)中央政府在“四萬(wàn)億計(jì)劃”后對(duì)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)從開(kāi)始關(guān)注、管控到松動(dòng)再到嚴(yán)管的四個(gè)相關(guān)文件分別為2010年發(fā)布的19號(hào)文、2014年發(fā)布的43號(hào)文、2015年的40號(hào)文以及2017年的50號(hào)文，主要內(nèi)容和影響總結(jié)如下：
表1 政策轉(zhuǎn)向的主要內(nèi)容和影響
發(fā)文 | 主要內(nèi)容 | 影響 |
國(guó)務(wù)院 《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》 （國(guó)發(fā)〔2010〕19號(hào)） | l 要求地方各級(jí)政府對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)進(jìn)行一次全面清理，并按照分類(lèi)管理、區(qū)別對(duì)待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題； l 對(duì)融資平臺(tái)進(jìn)行清理規(guī)范，學(xué)校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)不得作為資本注入融資平臺(tái)； l 加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等的信貸管理； l 堅(jiān)決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為； | l 規(guī)范地方政府融資平臺(tái)債務(wù)，清理部分平臺(tái)，防止平臺(tái)債務(wù)規(guī)模無(wú)序擴(kuò)張； l 規(guī)范銀行對(duì)平臺(tái)的貸款，加強(qiáng)平臺(tái)的信貸管理； l 明確地方政府不能對(duì)平臺(tái)違規(guī)或變相提供擔(dān)保； |
國(guó)務(wù)院 《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》 （國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)） | l 對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理，賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限； l 明確政府和企業(yè)的責(zé)任，政府債務(wù)不得通過(guò)企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)； l 推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式； | l 明確政府和平臺(tái)的責(zé)任，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)； l 明確政府債務(wù)的融資渠道僅限于政府債券、PPP和規(guī)范的或有債務(wù) |
國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部人民銀行銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目后續(xù)融資問(wèn)題意見(jiàn)的通知》 （國(guó)辦發(fā)〔2015〕40號(hào)） | l 地方各級(jí)政府和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要妥善處理融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）文件成立日期之前的后續(xù)融資問(wèn)題； l 支持在建項(xiàng)目的存量融資需求。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持續(xù)按照合同約定發(fā)放貸款，不得盲目抽貸、壓貸、停貸； l 銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要認(rèn)真審查貸款投向，重點(diǎn)支持農(nóng)田水利設(shè)施、保障性安居工程、城市軌道交通等領(lǐng)域的融資平臺(tái)公司在建項(xiàng)目； | l 銀行對(duì)平臺(tái)公司的在建項(xiàng)目的后續(xù)融資仍需支持； |
財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》 （財(cái)預(yù) 〔2017〕 50號(hào)） | l 全面組織開(kāi)展地方政府融資擔(dān)保清理整改工作 l 切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理 l 規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為 l 進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制 l 建立跨部門(mén)聯(lián)合檢測(cè)和防控機(jī)制 l 大力推進(jìn)信息公開(kāi) | l 將地方政府債務(wù)管理上升到了維護(hù)總體國(guó)家安全的高度 l 聯(lián)合監(jiān)管和責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，提高了文件的執(zhí)行效率 |
二、融資平臺(tái)政策轉(zhuǎn)向的原因淺析
1、2008年國(guó)際金融危機(jī)的爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)增速變緩。
2008年以美國(guó)雷曼兄弟公司倒閉為標(biāo)志性事件的華爾街金融危機(jī)，導(dǎo)致所有的西方發(fā)達(dá)國(guó)家陷入經(jīng)濟(jì)大衰退的窘?jīng)r。同時(shí)，嚴(yán)重依賴(lài)出口的中國(guó)經(jīng)濟(jì)也受到了重創(chuàng)。2008年第一季度的GDP增長(zhǎng)率高達(dá)10.6%，而第四季度僅為6.8%，并有持續(xù)下降的趨勢(shì)。為了刺激內(nèi)需，中央政府在2008年年末提出了“4萬(wàn)億”的刺激計(jì)劃，鼓勵(lì)地方政府上報(bào)投資項(xiàng)目，尤其是對(duì)公路、鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。貨幣政策方面，政府及時(shí)將貨幣政策“從緊”轉(zhuǎn)向“適度寬松”，連續(xù)三次下調(diào)存貸款基準(zhǔn)利率，兩次下調(diào)存款準(zhǔn)備金率，取消對(duì)商業(yè)銀行信貸規(guī)劃的約束，并引導(dǎo)商業(yè)銀行擴(kuò)大貸款總量。在上述GDP增速放慢、基建投入大幅增加、商業(yè)銀行擴(kuò)大貸款總量等各種因素的綜合影響下，融資平臺(tái)的數(shù)量和債務(wù)發(fā)展迅猛。
2、2010年—2014年融資平臺(tái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起了政府的關(guān)注。
隨著中央政府一系列應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的政策，特別是“4萬(wàn)億”計(jì)劃對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的短期刺激成果斐然，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)重回快速增長(zhǎng)的軌道。2009年GDP增速達(dá)到9.4%，2010年的GDP增速達(dá)到10.6%。但與此同時(shí)，經(jīng)過(guò)2009年地方政府大量依靠融資平臺(tái)從銀行大規(guī)模舉債，地方政府和融資平臺(tái)的債務(wù)狀況呈惡化趨勢(shì)。因此，謹(jǐn)防通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)和資產(chǎn)價(jià)格泡沫風(fēng)險(xiǎn)成為2009年宏觀調(diào)控的主要任務(wù)之一。同時(shí)，中央也意識(shí)到地方政府通過(guò)銀行的借貸可能會(huì)給金融體系造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管態(tài)度由“鼓勵(lì)扶持”演變?yōu)椤耙?guī)范限制”。國(guó)內(nèi)外的經(jīng)濟(jì)環(huán)境使得中央政府實(shí)行不斷收緊的貨幣政策和信貸投放規(guī)模，以及出臺(tái)相關(guān)政策規(guī)范地方政府融資平臺(tái)債務(wù)并加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)的信貸管理。特別是2014年8月新預(yù)算法修訂通過(guò)以及國(guó)務(wù)院9月份下發(fā)的43號(hào)文，政策核心在于明確區(qū)隔政府和平臺(tái)債務(wù)，融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)，切實(shí)做到誰(shuí)借誰(shuí)還、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)。這也意味著其傳統(tǒng)投融資職能宣告終結(jié)，融資平臺(tái)公司由此走上了漫漫轉(zhuǎn)型路。
3、2015年中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力較大，融資平臺(tái)游走于政策邊緣。
自2011年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)連續(xù)多個(gè)季度增速下降。中國(guó)2012年全年GDP增長(zhǎng)7.9%，創(chuàng)13年內(nèi)最低水平并保持持續(xù)下降的趨勢(shì)。2013年和2014年GDP增速分別只有7.8%和7.3%。
2015年8月11日中國(guó)央行宣布調(diào)整人民幣對(duì)美元匯率中間價(jià)報(bào)價(jià)機(jī)制，主要內(nèi)容是人民幣匯率不再盯住單一美元，而是選擇若干種主要貨幣，賦予相應(yīng)的權(quán)重，組成一個(gè)貨幣籃子。同時(shí)，以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)，參考一籃子貨幣計(jì)算人民幣多邊匯率指數(shù)的變化，維護(hù)人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，2015年8月10日人民幣兌美元匯率為1:6.1162，在“811”匯改方案出臺(tái)后，人民幣更是遭遇史上最大一次做空潮，下跌持續(xù)了2周，共下跌4.7%，人民幣匯率最低貶至6.61。
同時(shí)期，出現(xiàn)在中國(guó)的資本外流爆發(fā)勢(shì)頭也間接說(shuō)明了經(jīng)濟(jì)預(yù)期悲觀、人民幣貶值壓力明顯，即使在中國(guó)政府實(shí)行資本管制的情況下，資本依舊通過(guò)與香港的虛假貿(mào)易成功實(shí)現(xiàn)了資本外流，但不斷增長(zhǎng)的資本外流使得通過(guò)人民幣貶值來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)這一措施也失去了可行性。在經(jīng)濟(jì)下行壓力較大的情況下，央行不得不采取寬松的貨幣政策即不斷推出降息或降準(zhǔn)政策，這也導(dǎo)致了杠杠增加。
從2015年開(kāi)始，為進(jìn)一步刺激經(jīng)濟(jì)，央行開(kāi)始陸續(xù)向市場(chǎng)注入資金并相繼出臺(tái)了一系列寬松政策。因此，規(guī)范融資平臺(tái)債務(wù)的43號(hào)文并未真正得以?xún)冬F(xiàn)。相反，43號(hào)文頒布實(shí)施僅僅8個(gè)月，2015年5月15日發(fā)布的國(guó)辦發(fā)〔2015〕40號(hào)規(guī)定融資平臺(tái)的在建項(xiàng)目允許繼續(xù)銀行貸款、國(guó)家發(fā)改委企業(yè)債券融資政策有所松動(dòng)等，這表明政府在融資平臺(tái)通過(guò)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)融資這個(gè)核心問(wèn)題上開(kāi)出了一條口子。
同時(shí)，為了響應(yīng)李克強(qiáng)總理在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上將“促投資穩(wěn)增長(zhǎng)放在更加重要位置”的號(hào)召，發(fā)改委在2015年5月25日出臺(tái)了《關(guān)于充分發(fā)揮企業(yè)債券融資功能支持重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的通知》，放寬了城投公司發(fā)債限制，提出了幾類(lèi)企業(yè)不受發(fā)債指標(biāo)限制，對(duì)2014年9月的多項(xiàng)規(guī)定做了放松。所以，2015年下半年以來(lái)大量資金涌入融資平臺(tái)，融資平臺(tái)公司再度復(fù)活。根據(jù)相關(guān)資料顯示，總體來(lái)看2015年城投債發(fā)行規(guī)模與2014年基本持平，而2016年城投債發(fā)行規(guī)模持續(xù)攀升，共發(fā)行2502期，比上期同比增加30%，發(fā)行規(guī)模2.43萬(wàn)億元，相比2015年提高37%。但是2016年8月之后由于政策進(jìn)一步收緊，新發(fā)行規(guī)模出現(xiàn)顯著下滑。
4、2017年融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行
雖然過(guò)去兩年經(jīng)濟(jì)增速大體企穩(wěn)，然而經(jīng)濟(jì)運(yùn)行并未根本擺脫減速下行壓力。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的社會(huì)不穩(wěn)定、地緣政治矛盾以及我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)自身的不合理等等對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的影響也不可忽視。
從外部環(huán)境來(lái)看，全球經(jīng)濟(jì)面臨更多挑戰(zhàn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也不能獨(dú)善其身。美聯(lián)儲(chǔ)在2015年12月啟動(dòng)了2008年金融危機(jī)以來(lái)的首次加息，并在2017年實(shí)行了3次加息，宣告美國(guó)貨幣政策進(jìn)一步緊縮。截止至2018年1月底，人民幣中間價(jià)從6.5左右一度升破6.29關(guān)口，漲幅超過(guò)3%，創(chuàng)下2015年8月“811”匯改以來(lái)新高。同時(shí)，美國(guó)稅改、對(duì)華貿(mào)易摩擦、美元貶值等舉措都為“美國(guó)制造”創(chuàng)造了良好的條件，但給中國(guó)的出口帶來(lái)了巨大的壓力。毋庸置疑，這些政策極大可能地致使國(guó)內(nèi)GDP增速預(yù)期不斷調(diào)低、房地產(chǎn)泡沫涌現(xiàn)、地方債務(wù)愈加嚴(yán)重。
從內(nèi)部環(huán)境來(lái)看，自2017年7月份金融委員會(huì)成立以來(lái)，多次金融工作會(huì)議提到防控金融風(fēng)險(xiǎn)成為未來(lái)的主題，特別是地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題引起高度關(guān)注，對(duì)地方債處置，一方面要穩(wěn)杠桿，不能再加大風(fēng)險(xiǎn)隱患，同時(shí)也要防止處置不當(dāng)而引發(fā)新風(fēng)險(xiǎn)。另一方面，近年來(lái)實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到互聯(lián)網(wǎng)、金融等其他行業(yè)的沖擊，一直沒(méi)有實(shí)現(xiàn)企穩(wěn)狀態(tài)，資金成本高是近年來(lái)困擾我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大病癥。融資平臺(tái)對(duì)資金成本的相對(duì)不太敏感導(dǎo)致市場(chǎng)上的資金逐漸流向了這些部門(mén)，而那些原本急需資金的行業(yè)卻由于得不到供給，逐漸出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)萎縮乃至“空心化”的后果。因此，融資平臺(tái)作為“資金黑洞”，既不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的健康發(fā)展，也大大增加了我國(guó)銀行或其他非銀行金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)。
因此，在內(nèi)外部環(huán)境惡化的情況下，融資平臺(tái)作為推動(dòng)城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要載體仍有存續(xù)的必要，但需要克服造血功能差、融資成本高、經(jīng)營(yíng)效率低等不足，轉(zhuǎn)型成真正的市場(chǎng)化主體。
三、融資平臺(tái)相關(guān)政策頻繁轉(zhuǎn)向的反思
中央政府對(duì)融資平臺(tái)相關(guān)政策的幾次轉(zhuǎn)變都是源于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況。當(dāng)GDP增速較緩慢時(shí)，“促增長(zhǎng)”便成了所有任務(wù)的重中之重；當(dāng)GDP增速恢復(fù)到預(yù)期時(shí)，則側(cè)重于防范風(fēng)險(xiǎn)。不可否認(rèn)，中央政府頻繁調(diào)整地方融資平臺(tái)相關(guān)政策在一定程度上促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，政策的頻繁轉(zhuǎn)向也產(chǎn)生了很多負(fù)面影響。一是相關(guān)的法律制度得不到推進(jìn)、落實(shí)。中央政府對(duì)融資平臺(tái)時(shí)而鼓勵(lì)時(shí)而嚴(yán)厲監(jiān)管的政策態(tài)度，導(dǎo)致各級(jí)政府與融資平臺(tái)不夠重視一項(xiàng)新政策的頒布與落實(shí)，游走在政策邊緣。二是容易縱容地方政府官員的道德風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)中央政府對(duì)融資平臺(tái)持鼓勵(lì)態(tài)度時(shí)，一部分政府官員往往為了政績(jī)會(huì)盡可能多地向商業(yè)銀行借款去大力推動(dòng)當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，往往不考慮后期的還債能力。
隨著國(guó)內(nèi)外環(huán)境的變化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中不確定因素增多，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)是金融市場(chǎng)發(fā)展的重中之重，我國(guó)政府必須正視融資平臺(tái)債務(wù)可能引起的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)金融工作的重點(diǎn)將會(huì)是守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，恰恰也是因?yàn)槲覈?guó)金融領(lǐng)域尚處在風(fēng)險(xiǎn)易發(fā)高發(fā)期。因此，自2017年十九大召開(kāi)以來(lái)，我國(guó)金融監(jiān)管政策持續(xù)加碼，金融去杠桿進(jìn)一步深化推進(jìn)，盡快形成金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)、金融和房地產(chǎn)、金融體系內(nèi)部的良性循環(huán)。對(duì)于政府融資平臺(tái)，一方面仍要堅(jiān)決“堵暗道”，嚴(yán)查隱藏在政府隱性擔(dān)保背后的違法違規(guī)融資平臺(tái)，嚴(yán)防以各類(lèi)“名股實(shí)債”等新花樣打擦邊球，對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題追究到底。另一方面，考慮到融資平臺(tái)目前的現(xiàn)狀以及債務(wù)壓力，也要積極“開(kāi)明渠”，規(guī)范地方債發(fā)行，加快存量政府債務(wù)置換的步伐，引導(dǎo)地方政府淡化對(duì)GDP的考核等等。
由此可見(jiàn)，基于目前的形勢(shì)，我國(guó)對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)管的態(tài)度將會(huì)長(zhǎng)時(shí)間持續(xù)。因此，融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型已是大勢(shì)所趨，平臺(tái)公司應(yīng)緊跟政策，迅速調(diào)整布局，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和地方政府的支持下，加快市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型步伐。
