上海，是我國(guó)政府投融資平臺(tái)公司的發(fā)祥地。20世紀(jì)80年代，上海市為盡快擺脫城市功能老化、基礎(chǔ)設(shè)施落后、工業(yè)設(shè)備陳舊和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等諸多困境，向中央提出采用自借自還的方式，利用外資來(lái)加快上海改革開(kāi)放步伐。
1986年，經(jīng)國(guó)務(wù)院94號(hào)文件批復(fù)同意，上海市可籌措外資32億元，用于基礎(chǔ)設(shè)施、旅游和第三產(chǎn)業(yè)、工業(yè)生產(chǎn)和技術(shù)改造三方面的項(xiàng)目建設(shè)。為此，第一家政府投融資平臺(tái)公司上海久事公司注冊(cè)成立，開(kāi)創(chuàng)了政府借助平臺(tái)公司實(shí)施市場(chǎng)化融資之先河。為防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，繼續(xù)上海的城市建設(shè)，上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司1992年注冊(cè)成立，是全國(guó)第一家專(zhuān)業(yè)從事城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的綜合性投融資平臺(tái)公司。
上海城投（集團(tuán)）有限公司的前身即是上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司。在地方政府投融資研究中心2017年9月30日發(fā)布的《中國(guó)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展評(píng)價(jià)結(jié)果出爐——省級(jí)》一文中，雄踞地方政府投融資平臺(tái)省級(jí)排行榜第二位的是上海城投控股股份有限公司，為上海城投（集團(tuán)）有限公司的控股上市子公司，主體評(píng)級(jí)AAA。
作為城投公司的鼻祖，自成立以來(lái)，上海城投（集團(tuán)）有限公司不斷進(jìn)行著整合重組及轉(zhuǎn)型發(fā)展。發(fā)展至今，上海城投已形成了包括路橋板塊、水務(wù)板塊、環(huán)境板塊、置業(yè)板塊四大核心業(yè)務(wù)板塊，已從單一的政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型為政府投資主體、重大項(xiàng)目建設(shè)主體和城市運(yùn)營(yíng)主體。上海城投（集團(tuán)）的發(fā)展，是不斷改革、轉(zhuǎn)型和發(fā)展的過(guò)程。二十余年來(lái)，上海城投（集團(tuán)）在城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，揭示了平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效途徑。
重大資產(chǎn)重組——轉(zhuǎn)型發(fā)展的里程碑
2014年，上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司開(kāi)始醞釀轉(zhuǎn)型發(fā)展，并于當(dāng)年5月13日成立上海城投水務(wù)有限公司、7月10日成立上海城投公路投資有限公司、結(jié)合原有上海城投資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司，構(gòu)建了水務(wù)板塊、基礎(chǔ)設(shè)施投資板塊和資產(chǎn)管理板塊三大八塊。2014年末，上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司由全民所有制企業(yè)改制為公司制，公司名稱變更為上海城投（集團(tuán)）有限公司，公司角色也從原有投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)綜合服務(wù)運(yùn)營(yíng)商。
2015年，上海城投（集團(tuán)）有限公司受讓上海市國(guó)資委持有的部分上港集團(tuán)股份及上海同盛下屬三家子公司，并在并在上海市國(guó)資委指導(dǎo)下逐步整合相應(yīng)業(yè)務(wù)板塊。具體細(xì)節(jié)如下：
實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)重組后，三家上海市國(guó)資委下屬平臺(tái)的業(yè)務(wù)范圍也更加清晰，同盛集團(tuán)主要負(fù)責(zé)東海大橋與洋山深水港區(qū)工程建設(shè)及綜合開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)，原內(nèi)河航道和疏浚等公益性業(yè)務(wù)隨相關(guān)資產(chǎn)一并劃入上海城投（集團(tuán)）有限公司，而其他經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)則進(jìn)入上港集團(tuán)。這一過(guò)程完成后，新組成的上海城投（集團(tuán)）有限公司實(shí)現(xiàn)了股權(quán)的集中，且各經(jīng)營(yíng)板塊劃分更為明確。
此外，隨著上海城投（集團(tuán)）的不斷發(fā)展，按上海城投（集團(tuán)）業(yè)務(wù)板塊發(fā)展規(guī)劃，上海市政府及上海市國(guó)資委陸續(xù)劃轉(zhuǎn)了相應(yīng)的資產(chǎn)至該公司，逐漸形成了目前的上海城投（集團(tuán)）公司。
優(yōu)質(zhì)的經(jīng)營(yíng)策略——轉(zhuǎn)型發(fā)展的有效保障
為維持經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性，上海城投采取“三分法”經(jīng)營(yíng)策略，將資產(chǎn)分割為三類(lèi)：1、平臺(tái)類(lèi)，即無(wú)收費(fèi)機(jī)制的政府建設(shè)項(xiàng)目資產(chǎn)；2、運(yùn)營(yíng)類(lèi)，即有收費(fèi)機(jī)制，但收費(fèi)機(jī)制尚不能覆蓋成本的公用事業(yè)資產(chǎn)；3、經(jīng)營(yíng)類(lèi)，即市場(chǎng)化運(yùn)作企業(yè)。針對(duì)三類(lèi)資產(chǎn)采取不同的考核目標(biāo)，對(duì)于平臺(tái)項(xiàng)目類(lèi)，主要考核項(xiàng)目管理和投資控制；運(yùn)營(yíng)類(lèi)資產(chǎn)力爭(zhēng)提高效率、壓縮成本；經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)則考核利潤(rùn)指標(biāo)，接受市場(chǎng)考核。
上海城投在資產(chǎn)分類(lèi)上做的非常細(xì)致，比如在其分離環(huán)境業(yè)務(wù)時(shí)，將屬于公益性業(yè)務(wù)的環(huán)衛(wèi)集運(yùn)、保潔等業(yè)務(wù)剝離進(jìn)入總公司設(shè)立的環(huán)境實(shí)業(yè)公司，將可市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的垃圾焚燒業(yè)務(wù)劃入城投控股旗下的環(huán)境集團(tuán)。目前上海城投經(jīng)營(yíng)類(lèi)資產(chǎn)集中于其上市公司城投控股旗下，公益類(lèi)與項(xiàng)目類(lèi)資產(chǎn)則集中于總公司內(nèi)。
經(jīng)過(guò)資產(chǎn)的分割和分類(lèi)管理，上海城投轉(zhuǎn)型為多元化的企業(yè)集團(tuán)，通過(guò)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)反哺公用事業(yè)，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)的可持續(xù)性，成功建立起企業(yè)信用。2016年上海城投集團(tuán)營(yíng)業(yè)利潤(rùn)接近33億元，凈利潤(rùn)接近29億元。
政府政策支持——轉(zhuǎn)型發(fā)展的助推器
上海城投是肩負(fù)著“政府性投融資主體、重大項(xiàng)目建設(shè)主體和基礎(chǔ)設(shè)施安全運(yùn)營(yíng)主體”三大職能的大型產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，是上海市政府最重要的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，在資金等方面得到了上海市財(cái)政的大力支持。近年來(lái)，上海市財(cái)政局依據(jù)上海市發(fā)展和改革委員會(huì)項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)中資金出資規(guī)定按時(shí)劃撥項(xiàng)目資本金，同時(shí)依據(jù)上海市政府相關(guān)會(huì)議指示，每年以償債資金等形式劃撥給上海城投用于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目按時(shí)還本付息。對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資和還本付息起到很好的保障作用，2013-2015年，上海市政府對(duì)上海城投的有關(guān)城市建設(shè)各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)撥款分別為241.98億元、508.13億元和595.67億元，逐年增長(zhǎng)。
2013-2015年上海市政府對(duì)上海城投（集團(tuán)）有關(guān)城市建設(shè)的各項(xiàng)專(zhuān)項(xiàng)撥款（單位：億元）
上海城投（集團(tuán)）依托政府的大力支持，積極向市場(chǎng)化業(yè)務(wù)拓展。2016年，在上海全市安排的122項(xiàng)重大工程建設(shè)項(xiàng)目中，上海城投（集團(tuán)）承擔(dān)了其中的34項(xiàng)，完成投資224.6億元。投資板塊大力培育和開(kāi)發(fā)股權(quán)投資業(yè)務(wù)，下屬誠(chéng)鼎創(chuàng)投已形成超25億元規(guī)模資產(chǎn)管理、4家股權(quán)投資基金的格局。截至目前，上海城投的市場(chǎng)化運(yùn)作成果較好，完成轉(zhuǎn)型比較順利。
上海城投（集團(tuán)）的轉(zhuǎn)型發(fā)展是典型的通過(guò)資產(chǎn)重組方式實(shí)現(xiàn)的，政府主導(dǎo)，業(yè)務(wù)條線分工，資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)“1+1>2”的轉(zhuǎn)型效果。轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)條件在于：1、政府下轄各公司自身具備市場(chǎng)化條件，不是純粹做公益性項(xiàng)目的載體。2、符合當(dāng)?shù)貒?guó)企改革和債務(wù)管理的方案，在轉(zhuǎn)型過(guò)程中得到當(dāng)?shù)卣挠辛χС帧?br/>
附22家直屬企業(yè)名單：
1.上海城投控股股份有限公司
2.上海環(huán)境集團(tuán)有限公司
3.上海城投置地（集團(tuán)）有限公司
4.上海城投資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司
5.上海公路投資建設(shè)發(fā)展有限公司
6.上海黃浦江越江設(shè)施投資建設(shè)發(fā)展有限公司
7.上海市政工程建設(shè)發(fā)展有限公司
8.上海環(huán)境實(shí)業(yè)有限公司
9.上海城投原水有限公司
10.上海市自來(lái)水市南有限公司
11.上海市自來(lái)水市北有限公司
12.上海市自來(lái)水閔行有限公司
13.上海浦東威立雅自來(lái)水有限公司
14.上海市自來(lái)水奉賢有限公司
15.上海市城市排水有限公司
16.上海城投污水處理有限公司
17.上海自來(lái)水管線工程有限公司
18.上海水務(wù)建設(shè)工程有限公司
19.上海浦東供排水建設(shè)工程有限公司
20.上海青草沙投資建設(shè)發(fā)展有限公司
21.上海白龍港污水處理有限公司
22.上海中心大廈建設(shè)發(fā)展有限公司
付海洋，興業(yè)證券固定收益事業(yè)總部副總經(jīng)理、地方政府投融資研究中心特聘教授；王曉宇，中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院。
