城投模式是地方投融資體制改革的產(chǎn)物，其職能變遷與投融資體制改革息息相關。2014年國發(fā)43號文印發(fā)，標志著新一輪地方投融資體制改革開始。43號文要求融資平臺公司剝離政府性融資職能，不得新增政府債務。此后圍繞剝離地方政府對融資平臺提供隱性擔保、劃清地方政府債務和城投債務，出臺了一系列文件。對違規(guī)行為的處罰力度也越來越大，尤其是今年。
對城投公司而言，傳統(tǒng)業(yè)務模式下的生存空間越來越小，市場化轉型需要加快提上日程。但市場化轉型不是一紙公告宣布脫離政府融資平臺就夠的，需要在產(chǎn)權、業(yè)務和人事等方面做出調(diào)整。
在本篇報告中，我們結合案例，對目前城投公司常見的轉型方式做個梳理，希望能給關心城投的地方政府、城投企業(yè)和投資者等提供一些參考。
具體模式包括撤銷、重組整合和拓展新業(yè)務。
一、轉貸型城投將被撤銷
轉貸型城投，指的是主要負責資金籌集，然后拆借給地方政府的城投公司，還款來源主要依靠地方政府。由于不從事具體的業(yè)務，只是地方財政舉債融資的通道，這種類型的城投又被稱為“空殼類”平臺公司。
某國家級開發(fā)區(qū)平臺，2014年年末合并報表總資產(chǎn)266億元。其中，其他應收賬款接近46億元，該平臺公司與當?shù)亻_發(fā)區(qū)管委會和財政的往來款約39億元，賬齡在1年以內(nèi)的資金約為16億元，1年以上的約23億元。這些其他應收款項的往來，實際基本可以看作是平臺對區(qū)域內(nèi)政府部門的資金拆借。
早在2010年，國發(fā)19號文就要求對這種類型的城投公司進行清理。但由于地方政府面臨穩(wěn)增長的壓力，又缺少其它融資渠道，加之政策本身的階段性放松，清理效果并不顯著。根據(jù)審計署審計報告，2013年進行全國政府性債務審計時，被審計的7170家融資平臺中，有533家轉貸型繼續(xù)為地方政府融資。
剝離政府性融資職能，是43號文之后地方債務監(jiān)管的核心之一。隨著地方政府債券發(fā)行、PPP模式的推廣，地方政府對轉貸型城投的依賴降低，加之對違規(guī)舉債的問責不斷升級，轉貸型城投很可能的命運是被撤銷不過由于不從事具體業(yè)務，而且所舉借的債務，在債務甄別階段大概率已經(jīng)被甄別成地方政府債務，關停這些平臺的操作難度并不大。
二、根據(jù)業(yè)務，重組整合
根據(jù)《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，國有企業(yè)劃分為商業(yè)類、公益類，分類推進改革。
商業(yè)類國有企業(yè)，按照市場化要求實行商業(yè)化運作，重點考核經(jīng)營業(yè)績目標、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。
與商業(yè)類國有企業(yè)不同，公益類國有企業(yè)的主要目標是保障民生、服務社會、提供公共產(chǎn)品和服務。這也就決定了，考核時會淡化經(jīng)營性指標，而重點在于成本控制、產(chǎn)品服務質(zhì)量、營運效率和保障能力，同時還要引入社會評價。
城投公司作為特殊類型的國有企業(yè)，市場化轉型過程中，也主要向這兩種國企轉型。
目前中央層面還沒有出臺專項文件，指導全國范圍內(nèi)城投公司轉型，已有的文件和官員講話，對于如何轉型也只是略微提及。但部分省市，在把握中央要求城投公司加快市場化轉型精神的基礎上，參考國企改革“1+N”文件體系，就轄區(qū)內(nèi)城投轉型提出了具體意見。
江西省要求建立融資平臺公司目錄，推進融資平臺公司市場化轉型。
廣東省要求取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉型改制。
相比于江西、廣東的原則性指導，四川與重慶的文件更為具體。在2017年2月印發(fā)的《四川省人民政府關于進一步加強政府債務和融資管理的通知》中，對于不同類型的融資平臺，提出了不同轉型要求：
第一，主要承擔公益性項目融資職能、沒有實質(zhì)性經(jīng)營活動的融資平臺公司，在妥善處置存量債務、資產(chǎn)和人員等基礎上依法清理注銷。
第二，對于兼有政府融資和公益性項目建設運營職能的融資平臺公司，剝離其政府融資功能，通過兼并重組等方式整合同類業(yè)務，推動融資平臺公司轉型為公益性事業(yè)領域市場化運作的國有企業(yè)。
第三，對于具有相關專業(yè)資質(zhì)、市場競爭力較強、規(guī)模較大、管理規(guī)范的融資平臺公司，剝離其政府融資職能，在妥善處置存量債務的基礎上，轉型為一般企業(yè)。
第四，平臺公司轉型后按照市場化原則實施運作，政府在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。
轉型后的平臺公司，可作為PPP項目社會資本方和購買服務的實施主體。
重慶的做法，與四川比較相似。在2017年6月發(fā)布的《重慶市人民政府辦公廳關于加強融資平臺公司管理有關工作的通知》中，也根據(jù)所從事的業(yè)務，指明了方向。
一是只承擔公益性項目融資任務，且主要依靠財政性資金償還債務的“空殼類”融資平臺公司，要按照法定程序予以撤銷。
二是對兼有政府融資和公益性項目建設、運營職能的“實體類”融資平臺公司，要剝離其政府融資職能，通過兼并重組、整合歸并同類業(yè)務等方式，轉型為公益類國有單位，承接政府委托實施的基礎設施、公用事業(yè)、土地開發(fā)等公益性項目建設。
三是對承擔一定政府融資職能的“商業(yè)類”國有企業(yè)，今后不得為政府融資。
文件也要求，每個區(qū)縣（自治縣）確定的公益性項目建設單位最多不超過3家，并且需要備案。
從四川、重慶的文件看，除了轉貸型（空殼類）城投被撤銷外，其它從事具體業(yè)務的城投，未來需要向公益類、商業(yè)類（一般企業(yè)）轉型。
根據(jù)各地已有經(jīng)驗，重組整合是轉型的重要方式，主要方式有以下幾種。
（一）合并城投，組建新的綜合性集團
對于轄區(qū)內(nèi)擁有較多城投公司，而且業(yè)務比較分散的地區(qū)，可以將業(yè)務相同或者互補的城投公司合并，組建新的綜合性城投集團。
從事公益性業(yè)務的城投公司，合并可能性更大。一方面是因為，對于多數(shù)城投企業(yè)而言，長期以來它主要任務是配合完成地方政府的投融資指標，考核時盈利讓步于公益性。在剝離政府性融資職能后，公益性城投還要繼續(xù)履行基礎設施和公共服務項目的建設、運營責任。在這種情況下，通過強強聯(lián)合、優(yōu)勢互補的方式，將業(yè)務分散的多家城投合并成新企業(yè)，可以提高公益性城投的競爭力和融資能力。
另一方面，通過重組合并減少企業(yè)數(shù)，更便于管理。之前組建多家城投公司，有些甚至是為了單個項目而成立，一個很重要的出發(fā)點是方便融資。在剝離政府性融資職能后這方面的述求就降低了，減少企業(yè)數(shù)更容易管理。比如重慶市，就明文規(guī)定各個區(qū)縣（自治縣）的公益性項目建設單位最多不超過3家。
我們來看看中部某省會城市的案例。2006年，該省會城市將其所管理的城建投資控股公司、交通投資控股公司、建設投資控股公司合并，組建新的建設投資控股（集團）有限公司，政府向新公司增資5億元作為資本金。新公司業(yè)務覆蓋了當?shù)氐慕煌ā㈦娏?、天然氣、水務、市政項目?008年，地方政府又通過股權劃撥的方式，將某種業(yè)、某百貨公司的部分股權注入到該公司。
另一個例子是西南某自治區(qū)某地級市所屬的投資控股有限公司。2001年該公司成立，成立當月該市國資委就將當?shù)氐哪吵鞘薪ㄔO發(fā)展有限公司、某建設投資開發(fā)有限責任公司、某房地產(chǎn)開發(fā)有限公司這三家城投公司，以及某自來水公司的股權劃撥至新成立的投資控股有限公司。2003年，當?shù)貒Y委又將某投資發(fā)展有限公司注入該公司。該公司不從事具體業(yè)務，主要負責國有股權管理，但子公司覆蓋了當?shù)氐幕A設施、醫(yī)院、公園、房地產(chǎn)、保障房等項目的建設和投融資工作。
?。ǘ┮源蟛⑿?，做大做強大型城投
除了將眾多小型城投合并組建新的企業(yè)外，還可以依托現(xiàn)有的某大型城投為基礎，通過股權劃撥等方式，將其它城投合并在內(nèi)。
以大并小的方式，有幾方面好處。一是易于操作，相比于成立新的企業(yè)，人事調(diào)整要少一些，受到的阻力更小。二是便于戰(zhàn)略轉型，在眾多城投公司中，選擇綜合實力強的作為承接其它城投的主體，容易落實地方政府的轉型政策。三是對于大型城投而言，注入其它城投后業(yè)務多元化，通過產(chǎn)業(yè)鏈整合、業(yè)務協(xié)同等方式，降低成本，提高融資能力。典型的如供熱、供水、供氣等企業(yè)注入到某大型城投后，可以降低管道成本。
通過以大并小做大做強的案例很多，我們這里舉兩個。
一個是東部某地級市水利控股集團有限公司。該公司成立于2005年，主要負責當?shù)氐乃こ探ㄔO。2009年當?shù)貒Y委將某新城投資開發(fā)公司劃撥至該公司，2012年當?shù)貒Y委又將某城市建設投資有限公司、某城市資產(chǎn)經(jīng)營有限公司劃撥至該公司，2014年再次將某城產(chǎn)經(jīng)營有限公司無償注入到該公司。通過以大并小，該公司業(yè)務覆蓋了當?shù)刂饕菂^(qū)的土地開發(fā)及基礎設施建設等。
另一個是中部某地級市的某建安投資控股集團。該公司前身是當?shù)刈畲蟮娜谫Y平臺，業(yè)務范圍包括籌集城市建設所需資金、土地開發(fā)、國有資產(chǎn)經(jīng)營等。2014年6月，當?shù)卣畬⑽幕糜喂?、地產(chǎn)公司、交投公司、公交公司、保安公司等，注入到該公司的前身，改名后成為當?shù)刈畲蟮膰?。截?016年年底，該公司總資產(chǎn)超過1100億元，屬于大型國企了。
（三）多家城投重組整合，成立一批新城投
對于轄區(qū)內(nèi)擁有多家城投公司，而且不同城投公司有業(yè)務重疊的地區(qū)，可以通過股權劃撥的方式，將業(yè)務相同、相似，或者互補性較強的板塊重組整合，成立一批新的城投公司。
根據(jù)業(yè)務來重組整合的好處顯而易見。首先，有助于發(fā)揮規(guī)模效應，降低成本。尤其是對于供水、供熱這些固定成本高的公益性行業(yè)，把具有相同業(yè)務的企業(yè)合并，能降低總的供應成本。其次，有助于降低無效競爭。在公共服務領域，公眾所享受到的服務質(zhì)量很關鍵。過度競爭會壓低價格，而這往往是以犧牲公共服務質(zhì)量為代價。最后，有助于主管部門的管理，對口監(jiān)管能提高監(jiān)管效率。
西南某直轄市下屬的城投，經(jīng)“八大投”重組整合為“五大投”。2002年之前，該市只有一家城投負責當?shù)氐幕A設施項目的投融資和建設工作。2002年開始，當?shù)厥姓谶@家城投的基礎上，整合各類分散資源，陸續(xù)組建了建投（后改名為能投）、城投、地產(chǎn)、高發(fā)司、開投、高投（后改名為交旅）、水投、水務八大政府投融資平臺。
八大投相配合的模式，為當?shù)鼗A設施建設和城鎮(zhèn)化做出了突出貢獻。但在建設開發(fā)過程中積累的高資產(chǎn)負債率、土地儲備政策調(diào)整、國企改革推進等多方面壓力之下，八大投面臨改革壓力。2012年，在該市經(jīng)濟工作會議上，提出重組整合為地產(chǎn)、城投、交通開投、高速、水務五大城投平臺。
東部某省會城市也出臺了融資平臺整合方案。在該市印發(fā)的市級投融資平臺整合調(diào)整方案中，提出將現(xiàn)有的某舊城開發(fā)投資集團、某城市建設投資集團、某產(chǎn)業(yè)發(fā)展集團等七家城投公司，通過整合、新成立、撤銷等方式，打造為職能更加明確的六家新城投公司。
（四）混合所有制改革
城投公司除了通過股權劃撥重組整合外，還可以引進其它投資者進行混改。
混改可以通過多元化股東，提高經(jīng)營效率，一直是國企改革的重要形式。早在上世紀90年代，國企改革中就提出引入民間資本以促進生產(chǎn)力發(fā)展。十八屆三中全會《決定》提出積極發(fā)展混合所有制。2015年9月國務院印發(fā)《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》（國發(fā)〔2015〕54號），提出分層、分類推進國有企業(yè)混合所有制改革，鼓勵各類資本參與國有企業(yè)混合所有制改革。
與國企改革其它方式主要由國資委主導不同，混改由國家發(fā)改委主導。在發(fā)改委的領導下，近年混改有加快的趨勢，在資本市場上也引起過熱炒。2016年9月國家發(fā)改委召開專題會研究部署國有企業(yè)混合所有制改革相關試點工作。當年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上，強調(diào)混改是國企改革的重要突破口，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質(zhì)性步伐。2017年從央企到地方國企混改全面推進，市場預計第三批重點領域混改試點名單也即將公布。
城投公司市場化轉型是大方向，尤其是加強對地方政府違規(guī)舉債的規(guī)范后，地方政府對城投經(jīng)營的干預會趨弱。對于市場化程度高的城投企業(yè)，混改也不失為改革方向之一。實際上，目前已有城投公司混改的案例。2014年國內(nèi)PE巨頭弘毅投資以近18億元，從上海城投接手了旗下上市公司城投控股10%的股權，國有股比例從56%降至46%。
三、開辟新業(yè)務
除了產(chǎn)權層面的調(diào)整外，市場化轉型過程中，城投企業(yè)還需根據(jù)具體情況，拓展一些新業(yè)務，傳統(tǒng)的土地開發(fā)、代建回購等業(yè)務空間越來越小。尤其是那些轉型為商業(yè)類國企的城投企業(yè)，更新加快業(yè)務轉型。
具體而言，包括實體投資和開展金融業(yè)務。
（一）實體投資
城投公司市場化轉型之后，與一般的生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)一樣，面臨著競爭。同時，可能還需要繼續(xù)承擔一些兼具民生性質(zhì)的任務。在這個過程中，如何在兼顧公益的同時追逐利潤最大化，是城投公司需要考慮的問題。
從目前情況看，各地城投公司在開拓新業(yè)務時，大多關注旅游、養(yǎng)老、教育、生態(tài)環(huán)境保護等行業(yè)。一方面，因為這些行業(yè)多集中在服務業(yè)，屬于輕資產(chǎn)行業(yè)，與經(jīng)濟轉型的方向一致，而且利潤率也比較高。另一方面，城投在參與時，也具有一定的區(qū)位優(yōu)勢。
如西南某省旅游資源豐富，旅游產(chǎn)業(yè)也較為發(fā)達。2012年該省城投集團組建民族文化旅游產(chǎn)業(yè)有限公司，整合集團內(nèi)部和省內(nèi)外旅游資源，按照“大旅游、全產(chǎn)業(yè)”的戰(zhàn)略布局。公司擁有1個5A和5個4A級景區(qū)等優(yōu)質(zhì)資源，2013年總資產(chǎn)已經(jīng)超過60億元，年收入8億元以上。
另一個是東北某省會城市某城投，設立子公司作為發(fā)起人，成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，作為社會資本方參與當?shù)氐酿B(yǎng)老項目。
?。ǘ╅_展金融業(yè)務
2013年，銀監(jiān)會印發(fā)《關于加強2013年地方政府融資平臺貸款風除監(jiān)管的指導意見》（銀監(jiān)發(fā)(2013) 10號），要求各銀行業(yè)金融機構按照“總量控制、分類管理、區(qū)別對待、逐步化解”的原則，管控地方政府融資平臺的貸款風險。
10號文的下發(fā)，激發(fā)了一些綜合實力比較強的城投公司涉足金融業(yè)務、甚至組建金控集團的動力，以擺脫對政府信用和政策的依賴。通過參股或打造綜合性金控平臺，整合各種金融工具和金融資源，在服務集團內(nèi)部的痛時，還可以形成新的利潤增長點。
如東部某知名旅游城市的綜合性城投，擁有城鄉(xiāng)擔保、小額貸款、融資租賃、資產(chǎn)管理、互聯(lián)網(wǎng)金融等多家子公司，同時參股了當?shù)氐某巧绦小⑥r(nóng)商行、金融資產(chǎn)管理公司等金融機構。
