解讀《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》
來源：南京卓遠
日期：2013.04.26
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監(jiān)管與創(chuàng)新是一個互動的過程，又是一種并存的現(xiàn)象，在金融領(lǐng)域與資本市場變現(xiàn)更為突出，所有金融產(chǎn)品不管是“打擦邊球”還是更為復(fù)雜的“結(jié)構(gòu)化”，都是在監(jiān)管框架內(nèi)設(shè)計并實施的，創(chuàng)新主體（各類銀行、政府、投融資平臺）主觀上在尋找一條曲折但可通往出口道路，客觀上已經(jīng)在進行著各類自身的規(guī)范與資源整合，業(yè)內(nèi)將之比喻為“推箱子”游戲；而監(jiān)管的訴求并不是絕對的禁絕創(chuàng)新，而是維持系統(tǒng)的穩(wěn)定性，對創(chuàng)新進行揚棄，對威脅系統(tǒng)的產(chǎn)品實施各類控制。
地方政府在新型城鎮(zhèn)化及投資驅(qū)動下，創(chuàng)新性的設(shè)立了地方政府投融資平臺，并且需要投融資平臺不僅在既有的金融框架下，而且要突破框架獲取資金，這一全國各地政府無意識的統(tǒng)一行動給金融系統(tǒng)造成了相當(dāng)大的沖擊，直接威脅到系統(tǒng)的穩(wěn)定性，因此，從2010年國務(wù)院下發(fā)19號文后，銀監(jiān)會基本上是每年一文的強調(diào)、強化對投融資平臺的貸款監(jiān)管，避免監(jiān)管政策的效力逐步衰減。2010年發(fā)布《關(guān)于加強融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見》；2011年發(fā)布《關(guān)于切實做好2011年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管工作的通知 》2012年召開“推進地方政府融資平臺貸款清理規(guī)范工作”；今年，監(jiān)管政策如期而至，除了明確一些定義，規(guī)范了一些具體做法外，我們認為，監(jiān)管之外，已無新意。
一、管理范圍及統(tǒng)計口徑
本次政策的管理范圍并無實質(zhì)性突破，主要還是針對銀行（包括政策性銀行、商業(yè)銀行）、信托、金融租賃等機構(gòu)，值得一提的是農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在文件單獨提到，根據(jù)我們在實踐中的觀察，這反映了農(nóng)發(fā)行在去年對投融資平臺的貸款有所增加，主要集中在新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)田水利項目及相關(guān)的涉農(nóng)項目上，而且所涉及的范圍和領(lǐng)域有擴張的趨勢。
文件對負債統(tǒng)計口徑做了進一步規(guī)范，包括了銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計劃、理財產(chǎn)品等。這里有三點值得分析，一是銀監(jiān)會再三強調(diào)審慎持有融資平臺債券，要求購買城投債的審批權(quán)限上收到總行，要求不得為平臺債券提供擔(dān)保，這多少影響到了發(fā)改委的債券發(fā)行，會不會出現(xiàn)城投債一級市場的低迷，甚至出現(xiàn)即使發(fā)改委批復(fù)發(fā)行但已無資金愿意購買的局面？這要看發(fā)改委如何應(yīng)對，我們將持續(xù)跟蹤。二是文件對此前券商層面積極推出的證券化產(chǎn)品（ABN）并無插手，也反映出了目前此類產(chǎn)品尚處于方興未艾的階段，各平臺可以重點關(guān)注該類產(chǎn)品。三是據(jù)我們了解，在實際操作中，監(jiān)管比文件更為嚴格，表外表內(nèi)同時監(jiān)管，此前“銀信合作”的“明保暗貸”也納入了全口徑統(tǒng)計。但一些基金類產(chǎn)品并未納入規(guī)范之中。
【對策提示：1、信貸融資及類信貸融資增量有限，Wind數(shù)據(jù)顯示，一季度各類城投債累計發(fā)行2831億元，而去年同期為1385億元，同比增長104%，因此，城投債仍是平臺的常態(tài)產(chǎn)品，應(yīng)該予以更多的重視；2、證券融資將有新的突破，應(yīng)重點整合及儲備有現(xiàn)金流或名義現(xiàn)金流的資產(chǎn)，如市政公用資產(chǎn)（水務(wù)、燃氣、垃圾處理、保障房、收費路橋等）；3、積極探索基金類及股權(quán)類融資，構(gòu)建城市發(fā)展基金，積極與開發(fā)性金融機構(gòu)合作?！?
二、總量控制與結(jié)構(gòu)優(yōu)化
總量控制是非常明顯的系統(tǒng)風(fēng)險控制，主要手段有二：一是收回存量貸款，二是嚴控新增貸款，文件正是從這兩方面來規(guī)范的。
首先在收回存量貸款方面手段有三：一是對于現(xiàn)金流覆蓋率低于100%或資產(chǎn)負債率高于80%的融資平臺，要求銀行要對其貸款占本行全部平臺貸款的比例不高于上年水平，并采取措施逐步減少貸款發(fā)放，加大貸款清收力度。二是對于整借整還的中長期貸款，原則上按照等額分攤的方式每年至少兩次償還本金，利隨本清。三是對于融資平臺現(xiàn)金流不能夠全覆蓋，能夠吸引社會資金投資的項目，在現(xiàn)有貸款余額不增加的前提下，可以通過資產(chǎn)重組、引入新投資者、項目出售等方式，引進資金用于還貸。對于融資平臺現(xiàn)金流不能夠全覆蓋，不宜吸引社會資金投資的項目，銀行只能只收不貸，并要求地方政府將償債資金納入預(yù)算，明確償債資金來源。
其次，在控制新增貸款方面手段有三：一是平臺資格限制，必須滿足六大條件，核心為現(xiàn)金流全覆蓋和負債率低于80%；二是項目投向限制，控制在五個方面并實行"保在建、壓重建、控新建"；三是審貸程序強化。
在結(jié)構(gòu)優(yōu)化方面，一是區(qū)分平臺類與退出類；二是差異化管理，主要支持符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點在建續(xù)建項目。
【對策提示：1、目前資產(chǎn)負債率高于80%的平臺并不多，但現(xiàn)金流100%覆蓋的并不多，因此要加強對投融資規(guī)劃及現(xiàn)金流的規(guī)劃；2、準經(jīng)營性項目及經(jīng)營性項目積極考慮引入產(chǎn)業(yè)投資人，通過社會資金置換平臺貸款額度，將有限的額度用到更多公益類項目中去；3、鑒于退出類平臺的監(jiān)管非常嚴格，如果退出成本大且退出后也無所作為的話，那就不必強行退出平臺；4、積極與省級平臺、央企合作，推進必保項目，目前已有不少地區(qū)采取此“借船出?！辈呗浴?
三、支持項目與新增貸款
463號文及162號文出臺之后，各方都在等待銀監(jiān)會出臺落實細則，目前看來與預(yù)期的基本不差，銀監(jiān)會除了引用了463和162號文之外，并未給予國土及財政部門更多的呼應(yīng)，基本仍維持著其原有監(jiān)管思路，同時也若有似無的放開了一些管制。
明確了支持項目，包括：
ü 符合條件的省級融資平臺、保障性住房和國家重點在建續(xù)建項目；
ü 符合公路法的收費公路項目；
ü 國務(wù)院審批或核準通過且資本金到位的重大項目；
ü 巳列入國土資源部名錄的土地儲備機構(gòu)的土地儲備貸款；
ü 保障性安居工程建設(shè)項目；
ü 工程進度達到60%以上，且現(xiàn)金流測算達到全覆蓋的在建項目；
ü 符合中央政策的農(nóng)田水利類項目。
明確了新增貸款，包括：
"收回再貸"，對于融資平臺現(xiàn)金流全覆蓋、已建成但還沒有產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流償還貸款本息的項目，可以在原有貸款額度內(nèi)進行再融資。
"據(jù)實定貸"對于融資平臺現(xiàn)金流全覆蓋、已經(jīng)確定工期但因有不可抗拒的因素導(dǎo)致不能如期完工，但貸款巳經(jīng)到期的項目，耍一次性修改貸款合同，根據(jù)實際工期重新確定貸款期限。
【對策提示：1、信貸融資要更加注重資金的使用效率（周轉(zhuǎn)效率），盡可能減少貸款占用對負債率的壓力，爭取政府支持，縮短債務(wù)償還、資產(chǎn)形成、資產(chǎn)注入、再融資的周期；2、項目選擇時在考慮中心城區(qū)時，可以有想象力的涉及到整個市域范圍，包括區(qū)縣旗等，拓寬項目面；3、用足用透"收回再貸"及"據(jù)實定貸"原則】
