隨著2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》與《中華人民共和國預(yù)算法(2014年修正)》的出臺，全面要求融資平臺與財政脫鉤，城投公司面臨新的經(jīng)營壓力。為此，我們邀請中國城市發(fā)展研究院政府融資平臺中心主任劉澄，分享“新政策下地方政府融資平臺的發(fā)展方向”。
上一期我們談到城投的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，主要從收入結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)上優(yōu)化城投財務(wù)狀況。新政策下，城投失去本地財政隱形擔保，我們研究認為城投公司在資產(chǎn)擴張和收入增長要求下的必然選擇是大規(guī)?？鐓^(qū)域經(jīng)營。這種模式下可能的實施方式與帶來的深遠影響是今天與大家分享的主要內(nèi)容。
第一節(jié) 新政策帶來的實際壓力
一方面是地方政府過去利用融資平臺、財政、人大決議三件套幫助很多縣完成了大量融資。宏觀層面看給政府債務(wù)帶來了很大的不可控因素，但是從地方政府角度，也是給其彌補過去十五年沒有培育國有企業(yè)帶來的短板。新政下，國資比較弱的縣級政府很難再培育自身的融資平臺，也就是政策的大門大概率就此關(guān)閉?？h級政府的投融資是不是會因此減速，是我們正在觀察調(diào)研的主要方向。
第二個方面看城投公司，早在2010年起，國務(wù)院要求剝離融資職能，部分先知先覺的省屬企業(yè)已經(jīng)開始考慮轉(zhuǎn)型問題，之后傳導(dǎo)到地級市的城投。很多融資代建職能的平臺公司在近5年都通過公用事業(yè)、物業(yè)租賃、旅游、參股產(chǎn)業(yè)實體實現(xiàn)了收入結(jié)構(gòu)的改變。但是其存量債務(wù)一直沒有理清解決方式。新政對于存量債務(wù)處置方式限制嚴格，這就給現(xiàn)有大體量融資平臺帶來了一個難題。
第二 融資平臺走向哪里
先做一個時間上的定義，自2010年起的融資平臺轉(zhuǎn)型我們稱其為第一次轉(zhuǎn)型。自2014年后，我們稱為第二次轉(zhuǎn)型。
第一次轉(zhuǎn)型從省級平臺看，已經(jīng)有了很多成功案例，從資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和收入結(jié)構(gòu)上都可以明顯認定為以自主經(jīng)營為主。但可以看到一個明顯的特征是，第一次轉(zhuǎn)型基本集中在本區(qū)域，無論他是采取何種方式改變收入與資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，但大部分資產(chǎn)和收入來源都是來自于本區(qū)域。也就是說，從與財政的關(guān)系上看，已經(jīng)顯然獨立出來;但是從行政管轄上看，沒有變化。
以12家地級市城投作為樣本，本區(qū)域資產(chǎn)占比高達93.9%，外地資產(chǎn)僅占6.1%，而本地資產(chǎn)對應(yīng)的負債率達到72.3%，外地資產(chǎn)對應(yīng)的負債率僅有42.5%，這里面存在兩個因素：一是外區(qū)域項目的自有資金比例較高，二是與當?shù)亟鹑跈C構(gòu)合作的空間比較窄，實際獲得的融資較少。在與本地財政脫鉤和國家嚴控土地招拍掛的雙重壓力下，我們認為下一個5年，城投公司第二次轉(zhuǎn)型特點是在跨區(qū)域經(jīng)營方向的突破。
第三 平臺公司未來經(jīng)營什么
近期三個重要概念：新型城鎮(zhèn)化、PPP模式、一帶一路。這三個概念我們認為與融資平臺會發(fā)生關(guān)聯(lián)。新型城鎮(zhèn)化重點在創(chuàng)造新的資產(chǎn)，PPP模式重點在融資模式改變和管理效率提高，一帶一路是雙向投資。
這里重點提到這三個概念，主要是因為現(xiàn)存城投的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)很大，傳統(tǒng)意義上某一個單一產(chǎn)業(yè)，都不可能匹配如此大的資產(chǎn)規(guī)模。這三個國家戰(zhàn)略，分別從三個角度圈定了投資方向，在體量上與城投是匹配的。
以我們直接操作的項目為例：這個項目是三年前我們參與的，當時還沒有PPP和新型城鎮(zhèn)化的概念，就是從一級開發(fā)、二級開發(fā)、修建基礎(chǔ)設(shè)施這種方式逐步推進。最終形成的財務(wù)情況如圖，跟傳統(tǒng)城投對比看，主要財務(wù)指標更類似于一家地產(chǎn)公司：收入不依賴于財政，顯著的土地資產(chǎn)增值、融資不依靠政府信用。
第四 融資平臺轉(zhuǎn)跨區(qū)域發(fā)展帶來的影響
在新常態(tài)下，我們明顯看到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不均衡已經(jīng)非常顯著。最直接的從2015年GDP增速看，東三省與山西落后，融資平臺跨區(qū)域轉(zhuǎn)型發(fā)展直接帶動了資金、文化的跨區(qū)域流動。從長遠看是有利于帶動落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的，但是從中期看可能會帶來一個問題：加劇擠占落后地區(qū)金融資源。
從新城發(fā)展看，往往起步區(qū)的招商建設(shè)最困難，也是地方政府能給出最優(yōu)惠條件的時期。城投跨區(qū)域經(jīng)營，也要依賴于項目地政府提供的各種優(yōu)惠條件，包括資金、土地、稅收和隱含的宣傳、人力等。這些資源都是城投突破目前經(jīng)營瓶頸的重要支撐。
從城投發(fā)展看，至少在四個方面有顯著變化：
角色轉(zhuǎn)變：由政府出資代理方變?yōu)樯鐣Y本方;職能轉(zhuǎn)變：由承接本地政府任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樘暨x有利可圖的項目;財務(wù)狀況改善：由高負債率轉(zhuǎn)變?yōu)檫m度負債;人力資源改變：由事務(wù)性工作轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌?jīng)營工作為主。
我們認為城投公司和外區(qū)域地方政府雙方，在新政策下的合作是互惠互利的，相信在未來會有雙方的蜜月期。及時轉(zhuǎn)型的城投，不但不會消亡，反而迎來了新一輪的擴張契機。
