國地方政府融資平臺發(fā)展經(jīng)歷了起步萌芽期、發(fā)展壯大期、改革規(guī)范期和轉(zhuǎn)型發(fā)展期四個階段，第一個階段平臺公司開始出現(xiàn)，第二個階段平臺公司發(fā)展壯大到上萬家，第三個階段政策開始對平臺公司進行規(guī)范，第四個階段剝離平臺公司的政府融資職能，平臺轉(zhuǎn)型發(fā)展加速。通過研究四個歷史階段，總結發(fā)展規(guī)律和歷史脈絡，筆者對平臺公司的未來趨勢進行分析。
第一階段，起步萌芽期（1978年到1993年）
我國自改革開放以來，以經(jīng)濟建設為中心，大力發(fā)展經(jīng)濟。改革開放之前高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支格局逐漸消失，伴隨著財政包干制度的推行，地方政府逐漸成為地方重要的投資者。為推進城鎮(zhèn)化建設，政府不斷拓展城市基礎建設資金來源，對政府資金渠道進行一系列的深化改革。在“劃分收支，分級包干”的財政包干模式下，調(diào)動了地方政府理財和發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟的積極性，地方財政收入得到有效擴張，在“多勞多得”的刺激下，廣東、浙江等沿海地區(qū)經(jīng)濟迅速崛起。在這段時期，地方政府城市建設財政支出資金來源主要是稅費的征收。
1986年，中央出臺了94號文件批準上海市政府通過“自借自還”的方式籌集外資。在政策支持下，上海成立了第一家地方政府融資平臺公司“久事公司”。上海久事公司通過對外融資有效緩解了財政支出資金壓力。1992年，上海城投公司成立，從事城市基礎設施投資、建設和運營，為地方城投公司的先行者。
地方政府投融資平臺的成立，是城市基礎設施建設投融資體制改革的一個創(chuàng)新，地方政府紛紛效仿，推動地方融資平臺的建立，融資平臺逐漸發(fā)展起來。為擴大城市建設和發(fā)展經(jīng)濟，地方政府也不斷嘗試運用新的融資模式，擴大融資渠道，除了開始成立融資平臺，也嘗試運用BOT、TOT等模式進行融資。
第二階段，發(fā)展壯大期（1994-2009年）
1994年，中央政府推行財稅制度改革，在劃分中央和地方事權的基礎上，將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，中央和地方政府分稅體制建立，但當時還不能確定省以下政府之間的財力分配框架。省以下政府層層向上集中資金，基本事權卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級政府，這在很大程度上加劇了基層政府財政困難，造成嚴重的地方政府財權和事權不匹配問題。
在財權和事權不匹配的情況下，地方政府有強烈的動機進行融資。地方政府在基礎設施建設過程中，由于1995年施行的《中華人民共和國預算法》第28條規(guī)定，除法律和國務院文件另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。地方政府不具備發(fā)債的權利，也不具備直接向銀行借貸的權利，便加速建立融資平臺繞過法律規(guī)制進行融資，在這段時期，地方融資平臺逐漸成為地方政府進行融資的重要途徑。
融資平臺的發(fā)展壯大受到兩次金融危機影響，1997年亞洲爆發(fā)金融危機，中國為應對金融危機對我國的不利影響，大力推進擴張的財政政策。由于中央在對基礎設施建設進行轉(zhuǎn)移支付的同時要求地方政府配套資金，地方政府承擔較大的城市基礎設施建設財政支出壓力。為了緩解地方財政壓力，地方政府通過融資平臺，借助地方政府信用背書，向銀行等金融機構進行間接融資，在擴張性財政政策下加速發(fā)展。
2008年，美國“次貸危機”爆發(fā)，全球經(jīng)濟步入下行通道，為應對金融危機的沖擊，地方融資平臺進入快速擴張階段。中央政府推出4萬億投資計劃，由于在基建的轉(zhuǎn)移支付過程中，地方政府要配套規(guī)定額度的資金，地方政府在保增長的激勵制度下大力投資基建；其次，由于中國經(jīng)濟受到金融危機的影響，財政收入減少，在財政收入減少和投資增加的雙重壓力下，融資平臺數(shù)量激增，大量的區(qū)縣級融資平臺紛紛建立。
2009年3月中國人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布《關于進一步加強信貸結構調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導意見》，提出“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設立合規(guī)的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業(yè)金融機構加大對中央投資項目的信貸支持力度。支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道?！备梢钥醋鍪菍θ谫Y平臺的肯定。
這段期間出現(xiàn)了幾個明顯的特點：
第一，銀行對平臺公司貸款政策發(fā)生轉(zhuǎn)變。之前平臺貸款以對接國家開發(fā)銀行為主，在2008年以后，各家商業(yè)銀行看好這塊市場蜂擁而至，由原來的“貸方市場”變成了“借方市場”，相應的放款條件也逐步放松。
第二，平臺數(shù)量大量增加。前期融資平臺只是在省、地級市兩級，后期大部分區(qū)、縣都設立融資平臺；前期一級政府只擁有一兩家平臺公司，后來一級政府成立好幾個平臺公司。
第三，融資手段多樣化。在這段時期，為了解決融資效率，有的地方政府對平臺公司進行了整合，將不同部門諸如土地、交通、水務和燃氣等資源整合在一起。融資平臺在這一階段不斷創(chuàng)新、探索新的融資方式。除了傳統(tǒng)的銀行貸款之外，還利用企業(yè)債、中期票據(jù)、短期融資券、上市融資、資產(chǎn)證券化等多種手段籌措資金。
第三階段，改革規(guī)范期（2010年至2013年）
由于2008年之后擴張性的地方政府投資，融資平臺債務規(guī)模急劇擴大，地方政府對平臺公司債務提供隱性擔保，帶來了潛在的政府債務風險和區(qū)域性金融風險，地方債務風險引起廣泛的關注。
一系列政策開始對地方融資平臺進行規(guī)范和約束，地方融資平臺作為地方政府融資渠道開始由過去粗放式發(fā)展向規(guī)范化發(fā)展，更加注重防范地方融資風險。2010年國發(fā)19號文《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》對融資平臺進行清理規(guī)范；2012年財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會四部門發(fā)布《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，加強對平臺公司注資行為、融資行為的管理，堅決制止地方政府擔保承諾。
2013年審計署對政府性債務的統(tǒng)計公布，數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，地方政府債務為17.89萬億元，較2010年末和2012年末增長66.93%和12.62%，地方債務大幅增長，地方債務風險進一步加大。我國地方債務潛在風險倒逼融資體制的改革。同時也要看到，過去的十多年時間，平臺公司作為地方政府融資主體，為城市發(fā)展及城鎮(zhèn)化建設發(fā)揮了重要作用。截止到2013年6月的審計結果顯示，平臺公司承擔了接近40%的政府融資規(guī)模。
在這個階段，一些先知先覺的平臺公司已經(jīng)開始了轉(zhuǎn)型發(fā)展之路，逐步梳理與政府之間的關系，并且構建具有經(jīng)營性現(xiàn)金流的業(yè)務板塊。
第四階段，轉(zhuǎn)型發(fā)展期（2014年至今）
2014年，是地方融資體制改革的重要一年，融資方式逐漸向規(guī)范化邁進。2014年5月20日，國務院出臺《關于2014年深化經(jīng)濟體制改革重點任務意見的通知》（國發(fā)[2014]18號）規(guī)范政府舉債融資制度，指出要建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺公司政府融資職能。2014年5月21日，財政部印發(fā)《2014年地方政府債券自發(fā)自還試點辦法》，中國版市政債雛形顯現(xiàn)。10月2日，國務院發(fā)布了《關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號文），明確規(guī)定“政府債務不得通過企業(yè)舉借，剝離融資平臺公司政府融資職能”。
2014年國發(fā)45號文《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》及預算法的修訂，明確賦予地方政府發(fā)債的權利，地方融資體制進入自行發(fā)債階段，地方政府發(fā)債額度限制在國務院的限額之內(nèi)，中央政府不再為地方政府發(fā)債信用背書，地方政府將按照“借、用、還”相統(tǒng)一的原則進行發(fā)債。2015年財政部發(fā)布地方政府一般債券與專項債券管理辦法。
至2015年，地方政府投融資體系的頂層設計架構基本搭建完成。梳理三中全會以來的相關政策文件，筆者認為未來地方政府城建領域資金來源主要有以下五種：預算支出、地方政府債、PPP方式、政府投資基金、政策性銀行貸款等。
平臺公司未來的發(fā)展趨勢
第一，成為城市基礎設施和公共服務整體解決方案的提供商。堅持政府城建領域投資主體的定位，以政府性項目為主要投資方向，以“政府性項目、市場化運作”的模式，通過積極籌措國內(nèi)外資金，參與和完成政府規(guī)劃的重大項目的投資建設，平衡好公益性與市場化的關系，在體現(xiàn)社會效益的同時，實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最大化，發(fā)揮國有資本的導向和帶動作用。聚焦城市發(fā)展，以提升城市基礎設施和公共服務核心競爭力為發(fā)展主線，將公司打造為優(yōu)質(zhì)的公共服務型企業(yè)。
第二，推動平臺公司兼并重組。2015年博鰲亞洲論壇上財政部長樓繼偉稱，全國融資平臺的數(shù)量大致是10萬個，太多了，在鎮(zhèn)級都有。目前，一些地方政府的投融資平臺數(shù)量過多，甚至有些縣有五六個平臺公司，導致地方政府對平臺的資本投入分散、顧此失彼，城市資源被劃分到不同平臺后協(xié)同效應減少，況且還存在平臺間業(yè)務相同、交疊的情況。因此，有必要推動平臺進行兼并重組。2013年，通過合并長春市四家老城投公司即城開、潤德、長城投、管線集團，成立長春城市發(fā)展集團。2016年初，蘭州建設投資（控股）集團有限公司正式掛牌成立，由蘭州城投、蘭州國投合并重組后，總資產(chǎn)達到1024億元。按照蘭州市委決定，兩家企業(yè)整合組建新的建投公司后，將形成基礎設施建設、土地整理熟化、資本運營、康復醫(yī)療、文化旅游、地產(chǎn)開發(fā)、農(nóng)業(yè)開發(fā)、商貿(mào)物流、物業(yè)管理等九大業(yè)務板塊，成為一家資產(chǎn)規(guī)模大、信用評級高、投融資能力強、專業(yè)人才聚集、經(jīng)營業(yè)績顯著，且名副其實的“千億”集團公司。未來，融資平臺公司還將大力發(fā)展混合所有制，我們判斷將自下而上展開，即先在子公司層面，引入戰(zhàn)略合作伙伴，通過與民營企業(yè)、社會資本的合作，引進先進的技術、管理經(jīng)驗等，之后逐步向集團層面過度。
第三，平臺公司四大職能全面構建。融資平臺公司尤其是城投公司，主要承擔了城市建設發(fā)展領域中融資、投資、建設、運營四大職能。隨著2014年國發(fā)43號文的發(fā)布，對平臺公司融資職能影響很大，要求政府性融資職能被剝離，但實際中我們看到這需要有一定的過程。近兩年來，實行積極的財政政策，平臺公司融資環(huán)境和口徑逐步放寬，2015年開始平臺公司的企業(yè)債發(fā)行規(guī)模大增，融資環(huán)境開始寬松。我們維持平臺公司融資環(huán)境“先松后緊”的判斷。未來，平臺公司應加強自身融資能力、提升信用評價，拓展多元的融資方式，運用好項目融資的模式。在投資職能方面，運用股權投資、產(chǎn)業(yè)基金等模式，加強戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)投資，構建平臺公司投資板塊，轉(zhuǎn)型為國有資本投資運營公司，提升國有資產(chǎn)啊的規(guī)模集聚效應和資源利用效率。對于基礎設施領域的建設項目，積極探索利用PPP、政府購買服務的模式，發(fā)揮好平臺公司建設管理的職能。隨著我國城市化率的不斷提高，城市發(fā)展從重建設往重運營轉(zhuǎn)變，為平臺公司的發(fā)展提供了廣闊的空間，平臺公司應積逐步打造運營服務板塊，開拓路橋運營、水務運營、物業(yè)管理等業(yè)務，成為優(yōu)質(zhì)的公共服務型企業(yè)。
