經(jīng)國務(wù)院同意，中國人民銀行、財政部等七部委近日聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），共九個方面35條內(nèi)容?！兑庖姟敷w現(xiàn)了一系列重要的創(chuàng)新。比如，綠色金融過去通常被狹義地理解為綠色信貸，但《意見》中倡導(dǎo)的綠色金融體系則包括了綠色債券、綠色股票指數(shù)及相關(guān)產(chǎn)品、綠色發(fā)展基金、綠色保險、碳金融等所有主要金融工具。再比如，過去的綠色信貸政策主要集中在對“兩高一?！毙袠I(yè)的限制性措施，而《意見》則強(qiáng)化了對綠色投融資的若干激勵機(jī)制，包括再貸款、貼息、擔(dān)保、政府參與的綠色基金投資、宏觀審慎評估、簡化審批流程等措施。另外，設(shè)立國家級的綠色發(fā)展基金、建立強(qiáng)制性環(huán)境信息披露和強(qiáng)制性環(huán)境責(zé)任保險制度也是十分重要的綠色金融領(lǐng)域的創(chuàng)新。
本文對這個《意見》的意義、內(nèi)容中的若干亮點(diǎn)以及對金融機(jī)構(gòu)和金融市場的涵義進(jìn)行解讀。
一、《意見》是支持我國綠色投資的強(qiáng)有力的政策信號
要實(shí)現(xiàn)我國治理環(huán)境污染的目標(biāo)和在2030年或之前碳排放達(dá)峰目標(biāo)的國際承諾，預(yù)計每年需要3萬億元到4萬億元人民幣的綠色投資。但是，業(yè)界估計財政資金只能覆蓋綠色投資的15%左右，因此絕大部分的綠色投資需要來自社會資金。也就是說，我們亟需動員和激勵大量社會資本投入到綠色產(chǎn)業(yè)。而社會資本往往會擔(dān)心政府是否在綠色投資方面有明確的戰(zhàn)略目標(biāo)和支持性的政策導(dǎo)向。在目標(biāo)和政策不確定的情況下，社會資本往往會給未來的項(xiàng)目收益很高的“折現(xiàn)率”，銀行和其他投資者也往往會對投資收益要求很高的“風(fēng)險溢價”，因此會導(dǎo)致融資貴、融資難的問題。
這個由中央深改小組討論通過、國務(wù)院同意的七部委《意見》的出臺，標(biāo)志著我國從最高戰(zhàn)略層面到各相關(guān)部委的層面已經(jīng)形成高度共識，決心全力支持和推動我國的綠色投融資，加速經(jīng)濟(jì)向綠色化轉(zhuǎn)型。我認(rèn)為，《意見》將成為引導(dǎo)金融業(yè)和綠色企業(yè)開展綠色投融資的一個重要的、積極的政策信號，有助于降低投資者對政策不確定性的擔(dān)心，鼓勵更多的“非綠色投資者”加入綠色投資者的行列。
二、《意見》首次給出了綠色金融的“官方”定義，有助于綠色金融產(chǎn)品的界定，為通過“聲譽(yù)效應(yīng)”來激勵綠色投資提供基礎(chǔ)
由于綠色金融還是一個比較新的概念，國際國內(nèi)對其范疇和內(nèi)涵的理解各有不同，而不同的理解可能會影響政策導(dǎo)向?！兑庖姟返牡谝粭l明確表示，“綠色金融是指為支持環(huán)境改善、應(yīng)對氣候變化和資源節(jié)約高效利用的經(jīng)濟(jì)活動，即對環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領(lǐng)域的項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目運(yùn)營、風(fēng)險管理等所提供的金融服務(wù)?！边@是國內(nèi)迄今為止最為權(quán)威的關(guān)于綠色金融的定義。這個定義至少包括幾層意思：一是綠色金融的目的是支持有環(huán)境效益的項(xiàng)目，而環(huán)境效益包括支持環(huán)境改善（如減少污染排放）、應(yīng)對氣候變化（如降低碳排放）和資源高效利用（如節(jié)能和各種資源循環(huán)利用）；二是給出了綠色項(xiàng)目的主要類別，這對未來各種綠色金融產(chǎn)品（包括綠色信貸、綠色債券、綠色股票指數(shù)等）的界定和分類有重要的指導(dǎo)意義；三是明確了綠色金融包括支持綠色項(xiàng)目投融資、項(xiàng)目運(yùn)營和風(fēng)險管理的金融服務(wù)，說明綠色金融不僅僅包括貸款和證券發(fā)行等融資活動，也包括綠色保險等風(fēng)險管理活動，還包括有多種功能的碳金融業(yè)務(wù)。明確界定綠色金融，并在此基礎(chǔ)上對綠色金融產(chǎn)品貼標(biāo)，有助于綠色企業(yè)和綠色投資者獲得應(yīng)有的“聲譽(yù)效應(yīng)”，并以此激勵更多的綠色投資。
三、《意見》包括了通過貼息、擔(dān)保、再貸款、宏觀審慎評估、簡化審批、PPP等對綠色金融的具體激勵措施
部分綠色項(xiàng)目雖然有較好的環(huán)境效益，但由于回報率不夠高，難以吸引足夠的社會資本，因此需要一定的財政、金融和監(jiān)管類的激勵機(jī)制來降低融資成本或提高項(xiàng)目收益，以幫助投資者達(dá)到合理的回報率。《意見》中的許多內(nèi)容都體現(xiàn)了對綠色金融的激勵，比如，可以通過再貸款（即央行向金融機(jī)構(gòu)提供較低成本的資金來支持綠色信貸和綠色投資）、專業(yè)化擔(dān)保機(jī)制（以降低綠色項(xiàng)目的風(fēng)險溢價）、財政貼息（以降低企業(yè)所支付的綠色信貸的融資成本）等方式來支持綠色信貸；探索將綠色信貸納入宏觀審慎評估框架，對有良好綠色表現(xiàn)的銀行予以一定的激勵；支持地方政府通過專業(yè)化擔(dān)保和增信機(jī)制及其他措施來降低綠色債券的融資成本；對綠色債券和相關(guān)產(chǎn)品的發(fā)行，提高核準(zhǔn)（備案）效率，以降低行政成本；通過將綠色項(xiàng)目與相關(guān)高收益項(xiàng)目打捆鼓勵社會資本參與綠色項(xiàng)目。
四、《意見》首次提出了建立國家級的綠色發(fā)展基金
過去，我國綠色金融主要局限在綠色信貸。但是，很多綠色項(xiàng)目，尤其是新的綠色項(xiàng)目，首先需要的是股權(quán)融資，因?yàn)樗枰匈Y本金才能進(jìn)一步做債務(wù)融資。所以要通過建立一些綠色股權(quán)基金來推動綠色項(xiàng)目的股權(quán)融資。很多綠色項(xiàng)目是比較新的，從技術(shù)上來講，民間覺得風(fēng)險比較大，也面對著政策上的不確定性。由于這些不確定性，民間資金不太愿意投入到這些綠色項(xiàng)目。而政府背景的基金參與投資這些項(xiàng)目后，可以大大降低民間資金對于這類項(xiàng)目的風(fēng)險嫌惡，使得民間資金愿意跟投?！兑庖姟返谝淮翁岢鰧ⅰ霸O(shè)立國家綠色發(fā)展基金，投資綠色產(chǎn)業(yè)，體現(xiàn)國家對綠色投資的引導(dǎo)和政策信號作用”。從國際上看，像中國這樣在國家層面上設(shè)立綠色發(fā)展基金，是少有的一種中央政府對綠色發(fā)展的強(qiáng)力承諾。一個可比的案例是成立于2012年的英國綠色投資銀行。雖然這個機(jī)構(gòu)叫“銀行”，但它不能吸儲、不能發(fā)債，因此事實(shí)上也是一個綠色基金。
五、為進(jìn)一步推動綠色債券市場發(fā)展，《意見》提出統(tǒng)一綠色債券標(biāo)準(zhǔn)和完善相關(guān)業(yè)務(wù)指引
發(fā)展綠色債券市場有多方面的好處：為綠色企業(yè)和項(xiàng)目開辟新的融資渠道、解決銀行和企業(yè)期限錯配、為投資者提供新的資產(chǎn)類別、通過“聲譽(yù)效應(yīng)”強(qiáng)化發(fā)行人的綠色投資行為。2015年年底，中國人民銀行和中國金融學(xué)會綠色金融專業(yè)委員會同時發(fā)布了綠色金融債的公告和《綠色債券項(xiàng)目支持目錄（2015版）》，啟動了中國綠色債券市場。此后，發(fā)改委和兩個證券交易所相繼發(fā)布了關(guān)于綠色企業(yè)債和綠色公司債的指引。2016年以來，中國綠色債券發(fā)行量已經(jīng)成為全球第一?！兑庖姟诽岢鱿乱徊酵晟凭G色債券市場的若干發(fā)展方向，包括“建立和完善國內(nèi)對綠色債券的界定標(biāo)準(zhǔn)”，其目的是防范監(jiān)管套利的風(fēng)險，也有助于降低投資者對綠色債券的“搜尋”成本；“研究探索綠色債券第三方評估和評級標(biāo)準(zhǔn)”，以保證第三方認(rèn)證和綠色評級能客觀、有效地評價綠色債券發(fā)行人和支持項(xiàng)目的環(huán)境效益，并強(qiáng)化發(fā)行人完善環(huán)境信息披露的動力。
六、《意見》明確了強(qiáng)化環(huán)境信息披露的要求
只有提供了充分的企業(yè)環(huán)境信息，包括二氧化碳和各種污染物排放量的數(shù)據(jù)，投資者才能判斷哪些企業(yè)是綠色的，哪些是污染型的，哪些是深綠的，哪些是淺綠的。換句話說，只有提供了環(huán)境信息，資本市場才能用腳投票，將更多的資金投入到綠色企業(yè)，減少對污染性企業(yè)的投資。目前，國際上已有20多家證券交易所推出上市公司ESG信息披露要求或指引，至少有7家交易所已經(jīng)強(qiáng)制要求上市公司披露環(huán)境信息。我國大陸的深交所、上交所在ESG信息披露方面頒布了相應(yīng)的通知或指引文件，但對多數(shù)上市企業(yè)來說還是以自愿披露為主，因此目前實(shí)際披露環(huán)境信息的上市公司只有20%左右。
《意見》提出，要逐步建立和完善上市公司和發(fā)債企業(yè)強(qiáng)制性環(huán)境信息披露制度；對屬于環(huán)保部門公布的重點(diǎn)排污單位的上市公司，研究制定并嚴(yán)格執(zhí)行對主要污染物達(dá)標(biāo)排放情況等內(nèi)容的信息披露要求。我認(rèn)為，在具體實(shí)施過程中，可以采取分階段走的辦法：在第一階段，對環(huán)境高風(fēng)險行業(yè)的企業(yè)和發(fā)行綠色債券企業(yè)采取強(qiáng)制性披露要求，對其他企業(yè)采用“不披露就解釋”的半強(qiáng)制要求；在第二階段，將強(qiáng)制性披露要求推廣到全部上市公司和發(fā)債企業(yè)。
七、《意見》明確支持發(fā)展各類碳金融產(chǎn)品
去年，中國向世界承諾到2030年左右二氧化碳排放達(dá)到峰值的目標(biāo)，并宣布在2017年啟動運(yùn)行全國性的碳交易市場。這將是推動我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向低碳、綠色轉(zhuǎn)型的一個十分重要的動力。
碳交易是一項(xiàng)“政府創(chuàng)造、市場運(yùn)作”的制度安排，是解決溫室氣體排放等環(huán)境負(fù)外部性問題的重要手段。2005年到2013年間，被碳交易機(jī)制覆蓋的歐盟地區(qū)企業(yè)總減排量達(dá)到13%。碳交易和在此基礎(chǔ)上的碳金融市場至少可以發(fā)揮以下幾方面的作用：一是抑制排放總量的功能，即通過控制配額總量，實(shí)現(xiàn)總體減排的目標(biāo)；二是價格發(fā)現(xiàn)功能，通過價格信號實(shí)現(xiàn)碳配額資源在空間上的優(yōu)化配置；三是成本分擔(dān)功能，即讓高排放者向低排放者支付，事實(shí)上起到共同為減排買單的作用；四是為減排者提供融資的功能，即通過向有未來碳收益的企業(yè)提供融資來支持其發(fā)展；五是為碳市場參與者提供風(fēng)險管理工具。
《意見》指出，要“促進(jìn)建立全國統(tǒng)一的碳排放市場”，“有序發(fā)展碳遠(yuǎn)期、碳掉期、碳期權(quán)、碳租賃、碳資產(chǎn)證券化和碳基金等碳金融產(chǎn)品”，“探索研究碳排放權(quán)期貨交易”?！兑庖姟返某雠_，將鼓勵銀行、證券、保險、基金等金融機(jī)構(gòu)的參與，促進(jìn)形成規(guī)?；灰椎闹贫劝才藕徒鹑诮灰谆顒?。碳金融市場也將包括各類以未來碳收益為支持或抵（質(zhì)）押的貸款和通過債券和股票市場的融資。
八、《意見》明確在環(huán)境高風(fēng)險領(lǐng)域建立強(qiáng)制責(zé)任保險制度
全國每年發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件數(shù)百起。很多環(huán)境事故的責(zé)任人都是中小企業(yè)，發(fā)生事故以后企業(yè)就倒閉了，因此沒有人來支付環(huán)境修復(fù)的成本。而受害者一般是事故現(xiàn)場周圍的居民，會強(qiáng)烈要求政府處理，從而使環(huán)境事故演變成地方財政壓力和財政風(fēng)險。為了解決這個問題，必須要建立綠色保險制度。發(fā)達(dá)國家的綠色保險大部分是自愿投保。這是因?yàn)椋l(fā)達(dá)國家環(huán)境方面的法律法規(guī)比較健全，環(huán)境執(zhí)法力度也比較強(qiáng)，許多企業(yè)和股東為了避免未來可能發(fā)生的環(huán)境法律責(zé)任，自愿到保險公司購買環(huán)境責(zé)任險。但在國內(nèi)，這種自愿性環(huán)境責(zé)任保險的推廣不是很順利。
《意見》提出要在“按程序制（修）訂環(huán)境污染強(qiáng)制保險相關(guān)法律或行政法規(guī)”。不少學(xué)者指出，未來應(yīng)該用法律或法規(guī)的形式，在環(huán)境高風(fēng)險行業(yè)中（比如采礦、冶煉、皮革、危險品運(yùn)輸和倉儲等行業(yè)）建立強(qiáng)制性的環(huán)境責(zé)任保險制度。目前，應(yīng)該開展更多的環(huán)境責(zé)任保險試點(diǎn)，為在全國范圍內(nèi)推廣環(huán)境責(zé)任保險創(chuàng)造條件。
九、《意見》首次提出開展對環(huán)境風(fēng)險的壓力測試
由于一些金融機(jī)構(gòu)對污染性投資所帶來的對自身的市場和信用風(fēng)險缺乏分析能力，因此可能導(dǎo)致對污染性行業(yè)的過度投資。去年開始，工商銀行已經(jīng)率先通過壓力測試開始探索環(huán)境風(fēng)險對銀行造成的風(fēng)險。工行在幾個行業(yè)領(lǐng)域做了環(huán)境風(fēng)險對銀行不良貸款率影響的分析，比如說火電、水泥、鋼鐵、化工等行業(yè)。這些行業(yè)的污染比較嚴(yán)重，但是其所面臨環(huán)境風(fēng)險還沒有全部轉(zhuǎn)化為信用風(fēng)險。這是因?yàn)?，未來會出臺很多環(huán)境方面的政策、法規(guī)和新的市場機(jī)制。如果環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管力度提高后，原本逃避繳費(fèi)的企業(yè)就必須要對其污染物排放付費(fèi)，從而使企業(yè)的生產(chǎn)成本上升。全國碳交易市場將在2017年正式啟動，如果控排企業(yè)的減排目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，就必須去市場上購買碳配額，也會產(chǎn)生更多開支。所以，很多污染型企業(yè)將會面臨成本上升、收益下降的情況。對銀行來說，這些企業(yè)的不良貸款率也會相應(yīng)上升。如果通過壓力測試可以估計出這些環(huán)境高風(fēng)險行業(yè)的未來不良貸款率，由此得出環(huán)境風(fēng)險和未來信用風(fēng)險之間的定量關(guān)系，從而使銀行能夠重新審視自己的資產(chǎn)配置，激勵其減少對污染行業(yè)的貸款，同時加大對綠色行業(yè)的資金投入。
《意見》提出，要“支持銀行和其他金融機(jī)構(gòu)在開展信貸資產(chǎn)壓力測試時，將環(huán)境和社會風(fēng)險作為重要的影響因素”，這主要是鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)研究分析環(huán)境因素對信用風(fēng)險的影響?！兑庖姟愤€提出，要“提升機(jī)構(gòu)投資者對所投資資產(chǎn)涉及的環(huán)境風(fēng)險和碳排放的分析能力，就環(huán)境和氣候因素對機(jī)構(gòu)投資者（尤其是保險公司）的影響開展壓力測試”。其背景是國際上已有不少機(jī)構(gòu)投資者關(guān)注到一些碳強(qiáng)度過高的資產(chǎn)可能成為“擱淺資產(chǎn)”，即由于未來碳排放受限，長期來看這些資產(chǎn)的市場價值可能大幅下降。
十、《意見》豐富了綠色金融領(lǐng)域國際合作的內(nèi)容
今年以來，我國倡議成立了G20綠色金融研究小組，該小組提出的發(fā)展綠色金融的全球倡議已寫入成都G20財長和央行行長公報。在G20綠色金融研究小組的影響下，一些國家開始規(guī)劃本國綠色金融的發(fā)展。過去一年多，我國的一些銀行和企業(yè)也在海外成功發(fā)行了綠色債券，金磚銀行最近成為首個在國內(nèi)熊貓債市場發(fā)行綠色債券的國際組織。
在此基礎(chǔ)上，《意見》提出進(jìn)一步開展綠色金融領(lǐng)域的國際合作、繼續(xù)在G20框架下推動全球形成發(fā)展綠色金融的共識，推廣與綠色信貸和綠色投資相關(guān)的自愿原則，支持我國金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)到境外發(fā)行綠色債券，引導(dǎo)國際資金投資于我國的綠色債券、綠色股票和其他綠色金融資產(chǎn)，鼓勵設(shè)立合資綠色發(fā)展基金，支持國際金融組織和跨國公司在境內(nèi)發(fā)行綠色債券，開展綠色投資，推動在我國參與的對外投資項(xiàng)目中強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險管理，提高環(huán)境信息披露水平，使用綠色債券等綠色融資工具。
