?。校校屑矗校酰猓欤椋恪校颍椋觯幔簦濉校幔颍簦睿澹颍螅瑁椋鸬淖帜缚s寫，直譯為“公私合作”，在我國語境下則使用“政府與社會資本合作”。政府、市場是資源配置的兩種重要模式，政府與市場、社會合作是資源配置的第三種模式。我國“十三五”時期財政緊運行常態(tài)化，財政投入難以滿足不斷增長的公共服務(wù)需求。這也是公共治理改革的需要。實施ＰＰＰ模式，使得公共服務(wù)供給更加有效率、更加靈活，動員資源更加廣泛，推動資源配置模式更加扁平化，各參與主體更加平等化。以ＰＰＰ作為動員、配置資源的第三種模式，推動公共服務(wù)投入、運營、監(jiān)管體制機制改革。以“風(fēng)險—利益”為新基準(zhǔn)處理公共服務(wù)提供中的政府與市場、社會關(guān)系。
運用ＰＰＰ提供公共服務(wù)將是我國“十三五”時期常態(tài)
當(dāng)前，我國正在實施政府與社會資本合作模式，就是充分發(fā)揮市場、社會作用，參與提供公共服務(wù)。我國“十三五”時期財政緊運行常態(tài)化，財政投入難以滿足不斷增長的公共服務(wù)需求，必須吸納市場、社會參與提供公共服務(wù)。同時，這也是破除公共領(lǐng)域獨占性，推進公共治理改革的需要。ＰＰＰ將是公共服務(wù)提供的常態(tài)化模式。
?。ㄒ唬┴斦o運行成為常態(tài)，需要加快改變政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給局面
當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，經(jīng)濟中高速增長將成為我國今后的常態(tài)。經(jīng)濟決定財政，經(jīng)濟中高速增長，財政收入高速增長將成為歷史，中低速增長成為新常態(tài)。另一方面，從人口來看，我國已成為人口快速流動的動態(tài)社會，正在進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期和人口老齡化加速的階段，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)剛性增長，財政支出增長隨之呈現(xiàn)出越來越剛性化的特征。財政緊運行，將會是今后一個時期的常態(tài)，需要改變政府主導(dǎo)公共服務(wù)供給的這種傳統(tǒng)格局。
（二）僅靠政府投入難以滿足不斷增長的公共服務(wù)需求
十八屆五中全會通過的“十三五”時期國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的建議，提出要增加公共服務(wù)供給，包括：增加公共服務(wù)供給，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。實施脫貧攻堅工程，建立健全農(nóng)村留守兒童和婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系。提高教育質(zhì)量，推動義務(wù)教育均衡發(fā)展，普及高中階段教育。推進健康中國建設(shè)，建立覆蓋城鄉(xiāng)的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度和現(xiàn)代醫(yī)院管理制度，實施食品安全戰(zhàn)略，等等。這些都涉及諸多領(lǐng)域的公共服務(wù)供給。如果繼續(xù)沿用傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式，顯然已經(jīng)力不從心。
公共服務(wù)供給實施ＰＰＰ模式：提高效率并推動改革
運用ＰＰＰ模式，鼓勵市場、社會參與提供公共服務(wù)，不僅能降低財政負擔(dān)、提高供給效率和改善供給質(zhì)量，更重要的是能貫穿公共治理的理念，推動全社會走向共建、共治和共享。治理是基于共同體的多元共治，突破了“單邊責(zé)任”和“單邊義務(wù)”導(dǎo)致的困境，有助于提升社會參與度和滿意度。
?。ㄒ唬┕卜?wù)供給更加有效率
以更低的成本提供公共服務(wù)。運用ＰＰＰ模式，鼓勵市場、社會主體參與提供公共服務(wù)。對于市場主體來說，參與公共服務(wù)提供的動力在于綜合考慮收益、成本與風(fēng)險，追求未來的利潤。企業(yè)參與ＰＰＰ項目時，會有追求降低公共服務(wù)成本的內(nèi)在動力。
從宏觀來觀察，還可以大大提高公共服務(wù)的時間效率，可以在更短的時間內(nèi)提供更多的公共服務(wù)。
以更高的質(zhì)量提供公共服務(wù)。對于政府等公共部門來說，運用ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)的動力在于，可降低財政負擔(dān)，實質(zhì)上也是降低社會的負擔(dān)。通過招投標(biāo)方式選擇公共服務(wù)供應(yīng)的參與者，可促使公共服務(wù)質(zhì)量提升。
?。ǘ﹦訂T資源更加廣泛
可以跨界、跨區(qū)域、跨領(lǐng)域動用資源，突破現(xiàn)行體制機制的限制和財政資金約束。政府作為提供公共服務(wù)的主體，動用資源容易受體制機制和行政邊界的約束。而運用ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)，則能突破體制機制和行政邊界約束，跨區(qū)域、跨領(lǐng)域、跨部門組織動員資源，拓展了可行配置空間，減少了因行政、區(qū)域分割帶來的沖突和低效率?？蓜訂T人力、資本、技術(shù)、管理等各種資源廣泛參與，充分發(fā)揮市場、社會的作用。
?。ㄈ┩苿淤Y源配置模式更加扁平化
政府提供公共服務(wù)時，按照政府科層組織模式進行配置資源，資源配置模式呈現(xiàn)垂直化特征。行政組織垂直化管理和配置資源時，雖然能有效實現(xiàn)組織目標(biāo)，但經(jīng)歷行政層級多、耗時較長。以ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)，動員市場、社會力量參與提供公共服務(wù)，可以ＳＰＶ（特殊目的公司）為載體運營，降低資源配置垂直化高度，使得資源配置模式更加扁平化。
?。ㄋ模└鲄⑴c主體更加平等化
實施ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)，政府以平等身份參與進來，不是居高臨下地命令指揮，而是平等協(xié)商，按照契約來界定各自的利益和風(fēng)險、權(quán)利和義務(wù)。政府盡管以公共主體身份肩負著化解公共風(fēng)險，維護公共利益的使命，但一旦以合作方身份出現(xiàn)，就要平等參與，不能以行政權(quán)力行事。政府、市場、社會各方，都應(yīng)遵循平等協(xié)商的“自由契約”原則，無論全程參與公共服務(wù)，還是參與某一個環(huán)節(jié)，收益與風(fēng)險的界定，都不能以強力來實現(xiàn)。
以ＰＰＰ模式推動公共服務(wù)體制機制改革
提出國家治理現(xiàn)代化，推行ＰＰＰ模式，看似兩者不相干，實質(zhì)上有內(nèi)在聯(lián)系。ＰＰＰ是推動公共服務(wù)體制機制改革的一個切入點，也是治理改革的微觀基礎(chǔ)的構(gòu)建過程。
（一）以ＰＰＰ作為動員、配置資源的第三種模式，推動公共服務(wù)投入、運營、監(jiān)管體制機制改革
１。ＰＰＰ是動員、配置資源的第三種模式。
市場配置模式和政府配置模式是已有的兩種資源配置模式。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品的劃分成為政府與市場分工的基本依據(jù)。但現(xiàn)實的情況是，即使在公認的公共領(lǐng)域，也并非政府獨占，社會主體也可以提供公共服務(wù)。按此認識，資源配置模式不僅有市場、政府兩種模式，還包括政府與市場、社會合作的第三種模式。
?。?。運用ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)，將推動政府職責(zé)向分配風(fēng)險轉(zhuǎn)變。
政府在公共服務(wù)提供中的職能與動員、配置資源模式緊密相關(guān)。在政府主導(dǎo)提供公共服務(wù)模式中，政府既是公共服務(wù)的生產(chǎn)者、運營者，又是監(jiān)管者、管理者。運用ＰＰＰ模式提供公共服務(wù)，政府與市場、社會合作提供公共服務(wù)，政府投入減少甚至不需要投入，公共服務(wù)運營、生產(chǎn)可以交給市場，政府的角色則定位于制定政策、規(guī)劃和監(jiān)管公共服務(wù)質(zhì)量，核心降低政府與市場、社會合作中的不確定性，重新分配風(fēng)險。這將對公共服務(wù)的投入、運營、監(jiān)管體制機制變革產(chǎn)生重大影響。
（二）以“風(fēng)險—利益”為基準(zhǔn)來處理政府與市場、社會關(guān)系
基于政府、市場、社會三者之間關(guān)系構(gòu)建的“三分法”思維，推進多元主體之間的分工與合作。這種分工與合作，是風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、社會共建，實現(xiàn)多元利益的相互包容。在分工合作條件下，實現(xiàn)“風(fēng)險—利益”分擔(dān)與共享，這恰恰是公共治理需要解決的核心問題。ＰＰＰ模式的興起，是公共治理變革走向“風(fēng)險—利益”分擔(dān)共享模式的結(jié)果。ＰＰＰ模式的興起，意味著政府與市場、社會的關(guān)系正發(fā)生著“清晰—混沌”的變革，基于公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品領(lǐng)域上的劃分變得不再重要，跨領(lǐng)域的行為上的合作將成為新的趨勢，基于“風(fēng)險—利益”的界定將是處理政府與市場、社會關(guān)系的新準(zhǔn)則。按照“風(fēng)險—利益”這個新基準(zhǔn)，需要重新認識公共服務(wù)提供中的政府與市場、社會分工合作。
?。ㄈ┥罨c社會資本合作，關(guān)鍵是降低不確定性風(fēng)險
?。?。不確定性與風(fēng)險是影響政府與市場、社會合作形成、維系的核心因素。
政府與市場、社會合作面臨各種各樣的不確定性與風(fēng)險，包括環(huán)境、市場、政策等方面的不確定性與風(fēng)險。如果按照ＰＰＰ項目實施的順序，可以分為事前、事中、事后的不確定性與風(fēng)險。不確定性和風(fēng)險影響政府與市場、社會合作形成與延續(xù)。不確定性和風(fēng)險影響對ＰＰＰ項目所產(chǎn)生的收益、成本的預(yù)測。企業(yè)是否參與ＰＰＰ項目，取決于ＰＰＰ項目未來所產(chǎn)生的收益與投資的成本。如果存在較大的不確定性和風(fēng)險，會直接影響政府與市場、社會合作的形成。事中、事后的不確定性與風(fēng)險可能會導(dǎo)致ＰＰＰ項目中止。有些ＰＰＰ項目已落地，政府與市場、社會合作已經(jīng)形成，但若發(fā)生了ＰＰＰ項目合同中沒有預(yù)計到的不確定性和風(fēng)險，或者沒有設(shè)置相關(guān)處置程序，經(jīng)過協(xié)調(diào)難以解決的，使得合作參與方的激勵相容條件喪失，或者參與人突然死亡、企業(yè)破產(chǎn)時，或者存在有限責(zé)任機制時，都會導(dǎo)致合作中止。
?。?。加快法治化和制度化建設(shè)，降低ＰＰＰ模式運行中的不確定性與風(fēng)險。
加快ＰＰＰ法治化建設(shè)，約束、規(guī)范參與方的行為。對于與政府、市場主體、社會主體行為有關(guān)的不確定性與風(fēng)險，應(yīng)通過ＰＰＰ法治化建設(shè)，對政府、市場主體、社會主體形成硬約束，促使各參與方自提高契約遵從度，使政府、市場主體、社會主體行為的不確定性降低到可以形成合作臨界點。
加快ＰＰＰ立法研究和立法工作。今后，應(yīng)系統(tǒng)梳理《政府采購法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律與ＰＰＰ相關(guān)的內(nèi)容。與此同時，加快ＰＰＰ立法研究和立法工作，通過法律規(guī)范約束政府、市場、社會的行為，增強各方的預(yù)期，推動ＰＰＰ模式發(fā)展。
?。校校蟹ㄖ位c制度化，重點約束政府行為，增強市場、社會的確定性預(yù)期，保障參與者的權(quán)益。針對市場、社會與政府合作處于不對稱性地位的現(xiàn)狀，應(yīng)重點約束政府行為，防范政府行為對市場、社會帶來的不確定性，讓企業(yè)、社會主體形成穩(wěn)定的預(yù)期，推動ＰＰＰ模式發(fā)展。與此同時，增強合同與法律執(zhí)行力，形成可置信的承諾。
重點維護市場、社會的權(quán)益，增強其參與ＰＰＰ項目的動力。通過制度與法治建設(shè)，防范ＰＰＰ項目的發(fā)起、采購、執(zhí)行、退出等全生命周期中的各種不確定性與風(fēng)險。由于市場主體、社會主體在ＰＰＰ項目中涉及投資大且周期長，需要有保障措施，以增強合作動力，增強對未來預(yù)期的確定性。
?。ㄋ模┘涌鞝I造深入推進ＰＰＰ模式發(fā)展的政策和制度環(huán)境
推進ＰＰＰ模式涉及主體多、領(lǐng)域與環(huán)節(jié)多，需要系統(tǒng)營造好推進ＰＰＰ模式發(fā)展的政策環(huán)境和制度環(huán)境。明確政府職能部門在推進ＰＰＰ中的職責(zé)，形成推進ＰＰＰ項目的合力。加快完善ＰＰＰ項目的實施、運作和績效評估機制。加快ＰＰＰ相關(guān)的服務(wù)市場發(fā)展。比如：加快與ＰＰＰ相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)、儲備，建設(shè)一支能適應(yīng)推進ＰＰＰ模式發(fā)展需要的專業(yè)隊伍。鼓勵政府背景的ＰＰＰ智庫與民間ＰＰＰ智庫發(fā)展，為ＰＰＰ模式發(fā)展提供必要的智力支持。加快ＰＰＰ法律研究與立法工作，以ＰＰＰ法律規(guī)范和促進ＰＰＰ模式發(fā)展。
進一步開放公共服務(wù)領(lǐng)域的市場準(zhǔn)入及加快公共服務(wù)的價格改革，推進ＰＰＰ模式發(fā)展。進一步加大電力、鐵路、電信、公用事業(yè)等領(lǐng)域向非國有資本開放的力度，加快公共服務(wù)領(lǐng)域的開放步伐，增強社會資本進入ＰＰＰ項目的積極性。加快深化公共服務(wù)價格，讓社會資本形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，增強社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域的動力。
