當(dāng)前，我國(guó)有近一萬(wàn)家政府投融資平臺(tái)。“理順婆媳關(guān)系、父子分灶吃飯、實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)”，這是2016年后我國(guó)地方政府和平臺(tái)公司要共同面對(duì)的難題，也是城市建設(shè)投資重新定位與政府關(guān)系的契機(jī)。它不僅會(huì)提升中國(guó)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的速度和質(zhì)量，也將加快迎來(lái)我國(guó)城市建設(shè)投資繼2005年探索發(fā)現(xiàn)、2010年野蠻生長(zhǎng)后的第三次發(fā)展浪潮。
兩次發(fā)展奠定轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)
我國(guó)城市建設(shè)投資的第一次發(fā)展浪潮，是從1998年國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行重點(diǎn)支持蕪湖市設(shè)立城市建設(shè)投融資平臺(tái)開(kāi)始。經(jīng)過(guò)六、七年的探索和實(shí)踐，不僅國(guó)家開(kāi)發(fā)性金融迎來(lái)了在更多地區(qū)、更大范圍內(nèi)介入城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資的機(jī)會(huì)，而且不少地方政府開(kāi)始利用平臺(tái)對(duì)接國(guó)家資金，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和探索政府投融資體制改革。2005年前后，不同名目的政府投資公司應(yīng)運(yùn)而生。不少地方通過(guò)成立不同類型的政府投融資平臺(tái)進(jìn)行融資和建設(shè)，加快了本地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和城鎮(zhèn)化進(jìn)程。短短幾年間，在全國(guó)范圍內(nèi)催生2000多家從事不同業(yè)務(wù)、組建方式各異的平臺(tái)公司，并開(kāi)始進(jìn)行大量的融資和城市投資。
2008年，為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，國(guó)家實(shí)施了“四萬(wàn)億”的投資拉動(dòng)計(jì)劃。中央政府積極鼓勵(lì)地方政府成立各類投融資平臺(tái)，進(jìn)行大規(guī)模的融資和建設(shè)，以抵消經(jīng)濟(jì)乏力的影響。中央的號(hào)召激起了地方政府融資的新沖動(dòng)。地方政府利用大量的國(guó)有資產(chǎn)和土地利用，通過(guò)新設(shè)和注入的方式，新成立了一大批平臺(tái)公司。到2010年末，全國(guó)地方政府融資平臺(tái)數(shù)量已達(dá)8700多家，這形成了我國(guó)城投的第二次發(fā)展浪潮。但由于當(dāng)時(shí)對(duì)此類公司缺乏相應(yīng)的管理，使大量低效資產(chǎn)甚至虛構(gòu)資產(chǎn)進(jìn)入了平臺(tái)公司，導(dǎo)致平臺(tái)公司資產(chǎn)質(zhì)量差、數(shù)量多等遺留問(wèn)題仍未解決。平臺(tái)公司的野蠻生長(zhǎng)和融資活動(dòng)的無(wú)序開(kāi)展，為政府項(xiàng)目持續(xù)融資埋下了不少隱患。比如，地方政府對(duì)土地的運(yùn)作更加依賴，出現(xiàn)了許多不規(guī)范、不合理的現(xiàn)象。
如何處理好城市建設(shè)投入和平臺(tái)公司發(fā)展相互協(xié)調(diào)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府債務(wù)運(yùn)行合理、平臺(tái)發(fā)展健康持續(xù)，這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題擺到了不少地方政府面前。當(dāng)時(shí)，城投公司主要有兩條可持續(xù)發(fā)展的思路：一條是以實(shí)業(yè)為突破口，積極拓展產(chǎn)業(yè)鏈和價(jià)值鏈，建設(shè)一條由大變強(qiáng)的轉(zhuǎn)型道路；另一條是整合國(guó)有資產(chǎn)和城市資源，尤其是當(dāng)?shù)氐某墙ㄙY產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)城市國(guó)有資產(chǎn)的集約化和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，從而增強(qiáng)城投的影響力和帶動(dòng)力。
體制與平臺(tái)改革仍任重道遠(yuǎn)
針對(duì)城投行業(yè)面臨的新形勢(shì)，陸續(xù)出臺(tái)的文件如《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)【2014】43 號(hào)）、2015年新《預(yù)算法》等都對(duì)我國(guó)地方投融資改革具有重要意義。尤其是中央22號(hào)文《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，為全國(guó)城投公司的發(fā)展轉(zhuǎn)型提出了明確的方向，也為城投發(fā)展創(chuàng)造了良好的機(jī)遇。目前正是全面落實(shí)改革文件精神，實(shí)現(xiàn)城投體制新老更替的關(guān)鍵時(shí)期。
43號(hào)文提出以規(guī)范地方政府性債務(wù)管理為目標(biāo)，明確要求剝離平臺(tái)的政府融資職能。文件一方面對(duì)當(dāng)前規(guī)范地方政府融資行為，促進(jìn)地方債券融資體系的建立起到了積極作用；但另一方面，由于投融資平臺(tái)融資行為的規(guī)范以及政府投融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，都將現(xiàn)有的平臺(tái)公司推上了生死存亡的關(guān)口。
政府投融資平臺(tái)公司以后將不可避免地依據(jù)國(guó)資國(guó)企深化改革的要求，迎來(lái)轉(zhuǎn)型與分化，同時(shí)在政府和社會(huì)資本合作（以下簡(jiǎn)稱PPP）方面也同樣迎來(lái)很大的發(fā)展機(jī)遇。當(dāng)前，PPP熱已經(jīng)蔓延到政府投資的各個(gè)領(lǐng)域。平臺(tái)公司如果不參與進(jìn)去，遲早會(huì)被市場(chǎng)淘汰。因此，平臺(tái)公司應(yīng)當(dāng)積極介入，并利用自身資源，開(kāi)拓多元投資領(lǐng)域。在公共服務(wù)、城市停車場(chǎng)、綜合管廊、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用。同時(shí)，也要未雨綢繆，在深化國(guó)企改革的精神指導(dǎo)下，適時(shí)組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)，推進(jìn)在城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)方面的分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分類管理。
本世紀(jì)初，我國(guó)便開(kāi)始推進(jìn)城投平臺(tái)建設(shè)和政府投融資改革，歷經(jīng)打造政府性融資平臺(tái)，以及清理整頓投融資平臺(tái)和規(guī)范融資行為等階段。發(fā)展至今，城投行業(yè)已經(jīng)歷了兩次大的發(fā)展浪潮，現(xiàn)正迎接戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型和持續(xù)發(fā)展的第三次浪潮的到來(lái)。實(shí)現(xiàn)城投平臺(tái)的發(fā)展轉(zhuǎn)型，不能因短視、借機(jī)籌錢，而忽視發(fā)展，透支未來(lái)。政府投融資體制和投融資平臺(tái)的改革任重道遠(yuǎn)，地方政府必須從長(zhǎng)計(jì)議，推動(dòng)城投轉(zhuǎn)型才是萬(wàn)全之計(jì)。
