“2015中國(guó)改革論壇”于12月13日在北京舉行。上圖為財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希。網(wǎng)絡(luò)資料圖
現(xiàn)在的改革都是一上來(lái)就分到各個(gè)部門，定時(shí)間、定任務(wù)，按時(shí)間出文件、出方案，這樣的改革方式是不是合適值得探討。
12月13日，財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希在“2015中國(guó)改革論壇”做如上表述。
劉尚希認(rèn)為，改革很難像蓋房子一樣去推進(jìn)的，因?yàn)樯w房子需要多少料、什么時(shí)候完成、各個(gè)位置誰(shuí)來(lái)干，是很容易分配，蓋房子可以定時(shí)間表，定工期，把任務(wù)分解到各個(gè)方面。
劉尚希表示，推進(jìn)改革不能像蓋房子一樣，用工程思維考慮問(wèn)題。改革是一項(xiàng)社會(huì)工程，面臨的不確定性非常多，應(yīng)制定好頂層設(shè)計(jì)，充分發(fā)揮地方作用。他舉例稱，“近兩年，光財(cái)政方面發(fā)的文件，包括國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的已經(jīng)將近40個(gè)了，一個(gè)月差不多發(fā)2個(gè)，這么多文件發(fā)下去，下面的反映是這個(gè)文件還沒(méi)有消化，新的文件又來(lái)了，更談不上執(zhí)行和落地了”。
以下是演講全文：
劉尚希：各位領(lǐng)導(dǎo)、各位專家、各位同行，大家上午好。非常高興來(lái)參加這個(gè)會(huì)，剛才聽(tīng)了幾位大領(lǐng)導(dǎo)、大專家的重點(diǎn)發(fā)言，我很受啟發(fā)。吳行長(zhǎng)剛才講了預(yù)算的問(wèn)題，我覺(jué)得講得非常好。預(yù)算的問(wèn)題確實(shí)不僅僅是一個(gè)部門的問(wèn)題，而是國(guó)家治理的問(wèn)題。把財(cái)政改革、預(yù)算改革僅僅當(dāng)做一個(gè)部門的事情來(lái)看待，是沒(méi)有辦法真正有效推進(jìn)的。
楊偉民主任談到改革的問(wèn)題，我感覺(jué)中央對(duì)改革已經(jīng)有了明確的部署，但是怎么來(lái)推進(jìn)改革，現(xiàn)在有很多不確定性。我感覺(jué)改革很難像蓋房子一樣去推進(jìn)的，因?yàn)樯w房子需要多少料、什么時(shí)候完成、各個(gè)位置誰(shuí)來(lái)干，是很容易分配，但是改革很難像蓋房子一樣，定時(shí)間表，定工期，把任務(wù)分解到各個(gè)方面。現(xiàn)在的改革都是一上來(lái)就分到各個(gè)部門，定時(shí)間、定任務(wù)，按時(shí)間出文件、出方案，這樣的改革方式是不是合適值得探討。蓋房子是工程思維，是按照力學(xué)的基本規(guī)律去做，沒(méi)有多少不確定性，雖然也有突發(fā)事件。但改革是社會(huì)工程，其中面臨很多不確定性，這些不確定性的因素事先難以預(yù)計(jì)。
在財(cái)政改革中就遇到了很多這樣的情況，比如國(guó)務(wù)院發(fā)文說(shuō)要清理地方的稅費(fèi)優(yōu)惠政策，文件2014年發(fā)出來(lái)，2015年就說(shuō)緩一緩，情況變了。像營(yíng)改增，原來(lái)說(shuō)2015年完成，現(xiàn)在很顯然完不成了。營(yíng)改增是一項(xiàng)大的改革，涉及到服務(wù)業(yè)和制造業(yè)，現(xiàn)在毫無(wú)疑問(wèn)這項(xiàng)改革推遲了。之前還提出來(lái)稅收法定原則，稅收法定原則就是18個(gè)稅種同等變成法律，現(xiàn)在3個(gè)已經(jīng)是法律了，剩下15個(gè)到2020年能不能都變成法律？平均算起來(lái)一年3個(gè)，有沒(méi)有這種可能性？我看可能性不大。就光一個(gè)房產(chǎn)稅，搞了這么久都還沒(méi)有整出眉目來(lái)，更不要說(shuō)剩下的15個(gè)稅種。從這些例子可以看出來(lái)，改革面臨著很多的不確定性，這是我們改革面臨的最大挑戰(zhàn)。
我看現(xiàn)在忙著發(fā)文件，文件發(fā)的比以前多得多，近兩年光我知道的財(cái)政方面發(fā)的文件，包括國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的已經(jīng)發(fā)了將近40個(gè)，一個(gè)月差不多發(fā)2個(gè)，這么多文件發(fā)下去，下面的反映是這個(gè)文件還沒(méi)有消化，新的文件又來(lái)了，更談不上執(zhí)行和落地了。這還只是財(cái)政部門的，還有諸如教育、醫(yī)改等各個(gè)部門的，他們發(fā)的文件可能不比財(cái)政少多少，加起來(lái)這些文件都到地方去了，怎么去貫徹落實(shí)？所以我覺(jué)得改革的執(zhí)行方式，推動(dòng)方式應(yīng)當(dāng)要做一點(diǎn)改革，如果不做改革，按照現(xiàn)在的方式，大家忙于發(fā)文件，忙于傳達(dá)文件，忙于監(jiān)督，下面忙于匯報(bào)，那么改革很可能就出現(xiàn)了在冰上開(kāi)車的現(xiàn)象，輪子在轉(zhuǎn)，車不往前走，出現(xiàn)了改革打滑、空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。
如果改革在打滑、空轉(zhuǎn)，對(duì)社會(huì)帶來(lái)的影響是什么，其實(shí)大家非常清楚。三中全會(huì)決定出來(lái)的時(shí)候，我看社會(huì)改革的熱情非常高，但到了現(xiàn)在，似乎有一點(diǎn)變了，好像沒(méi)有以前那么熱情了，這是為什么？我覺(jué)得需要總結(jié)。不要說(shuō)只要改革就是正確的，我覺(jué)得重要的是改革要達(dá)到什么效果，關(guān)鍵是要看效果。剛才吳行長(zhǎng)說(shuō)財(cái)政資金要有績(jī)效，改革也要有績(jī)效，改革如果沒(méi)有績(jī)效，改革很熱鬧，方案一個(gè)接一個(gè)，但是沒(méi)有落地，老百姓可能會(huì)失望，這是一個(gè)大的問(wèn)題。
我們討論改革的形勢(shì)，這個(gè)問(wèn)題如果不解決，還是按照既有的改革方式在推進(jìn)，很可能再過(guò)五年，改革真正落地的不會(huì)太多。如何調(diào)整是一個(gè)大問(wèn)題。一方面要讓地方有積極性、創(chuàng)造性，另一方面頂層設(shè)計(jì)也不能完全搞成施工圖，一張圖紙貫到底，從上到下按這個(gè)來(lái)施工。各地遇到的情況都不一樣，有的不能施工就只能等著，請(qǐng)示、匯報(bào)，又出文件，時(shí)間都耽誤了。所以，在改革中要避免工程思維，避免把力學(xué)的思維放到社會(huì)改革中和經(jīng)濟(jì)改革中，如果認(rèn)識(shí)不到這個(gè)不確定性，改革的效果就會(huì)大打折扣。
當(dāng)前改革面臨的問(wèn)題和過(guò)去比是不一樣的。過(guò)去改革面臨的問(wèn)題從看病的角度來(lái)說(shuō)都是實(shí)癥，就是吃穿性短缺的問(wèn)題。實(shí)癥的問(wèn)題好解決，就是像治病一樣，吃幾副藥就解決問(wèn)題了。那時(shí)候就是放權(quán)，調(diào)動(dòng)大家的積極性，很快吃穿用、短缺的問(wèn)題就解決了。但現(xiàn)在面臨的不是實(shí)癥，而是虛癥，表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，社會(huì)活力不夠，干部精神萎靡，就像人一樣，去找醫(yī)生檢查，好像都沒(méi)有什么毛病，但是全身無(wú)力，打不起精神?，F(xiàn)在說(shuō)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，各方面都在找原因，大家都在探討，到底是什么原因，說(shuō)法五花八門，很難從實(shí)癥的角度去解決問(wèn)題。
變成了虛癥意味著什么？是整體性的問(wèn)題。其實(shí)這個(gè)判斷在三中全會(huì)的決定中已經(jīng)給了，當(dāng)時(shí)提出來(lái)全面深化改革的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化，就是從治理的角度去全面深化改革，其實(shí)這個(gè)全面深化改革就是全面深化結(jié)構(gòu)性改革，全面深化結(jié)構(gòu)性改革就是形成與現(xiàn)階段發(fā)展相匹配和相適應(yīng)的新的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)。
新的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)是什么？我覺(jué)得就是三方面：政府與市場(chǎng)的關(guān)系，政府與社會(huì)的關(guān)系，中央與地方的關(guān)系。所有的改革就是圍繞這三個(gè)方面來(lái)做文章，但是新的治理結(jié)構(gòu)沒(méi)有形成，表現(xiàn)在四個(gè)脫節(jié)：
一是生產(chǎn)與消費(fèi)的脫節(jié)。生產(chǎn)與消費(fèi)的脫節(jié)是一種自然現(xiàn)象。有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，生產(chǎn)與消費(fèi)就會(huì)脫節(jié)，問(wèn)題是我們?cè)趺慈ソ鉀Q。現(xiàn)在的生產(chǎn)與消費(fèi)脫節(jié)，很顯然不僅僅是市場(chǎng)的因素，還有體制因素?，F(xiàn)在一年的消費(fèi)外流達(dá)到了萬(wàn)億級(jí)人民幣，這還只是從物品的角度來(lái)說(shuō)，如果把教育消費(fèi)、健康消費(fèi)的外流消費(fèi)算上可能會(huì)翻番，這就說(shuō)明生產(chǎn)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)水平是不相適應(yīng)的。
再看看生產(chǎn)，生產(chǎn)是完全由市場(chǎng)來(lái)決定的嗎？實(shí)際上不是。用政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的語(yǔ)言來(lái)講包括兩個(gè)方面：生產(chǎn)資料的生產(chǎn)和消費(fèi)資料的生產(chǎn)，消費(fèi)資料的生產(chǎn)是創(chuàng)新不夠、升級(jí)不夠，大陸貨多，缺少精品。生產(chǎn)資料的生產(chǎn)，也就是投資品，這一塊很明顯是嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，都是上游產(chǎn)業(yè)。這與國(guó)企是有關(guān)聯(lián)的，生產(chǎn)資料的生產(chǎn)更多受政府的影響，而消費(fèi)資料的生產(chǎn)更多受市場(chǎng)的影響，所以消費(fèi)資料的生產(chǎn)并沒(méi)有出現(xiàn)嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩，而產(chǎn)能過(guò)剩恰恰表現(xiàn)在投資品的生產(chǎn)，也就是生產(chǎn)資料的生產(chǎn)方面，這與政府的行為是密切關(guān)聯(lián)的，這說(shuō)明這一類的生產(chǎn)很大程度上受到了政府的影響。
還包括現(xiàn)有的僵尸企業(yè)，為什么僵而不死，優(yōu)不能勝，劣不能汰，實(shí)際這里有政府的干預(yù)。我們到地方去調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，過(guò)去，地方政府是保護(hù)地方市場(chǎng)，現(xiàn)在是保護(hù)地方企業(yè)，要去救這些企業(yè)，因?yàn)檫@些企業(yè)很多是連環(huán)擔(dān)保的，這些企業(yè)涉及到當(dāng)?shù)氐腉DP、當(dāng)?shù)氐木蜆I(yè)、當(dāng)?shù)氐呢?cái)稅收入，也涉及到當(dāng)?shù)氐慕鹑陲L(fēng)險(xiǎn)，一個(gè)企業(yè)出問(wèn)題會(huì)影響一大串，企業(yè)的責(zé)任重大，無(wú)論如何不能眼睜睜看它死去，只好救它，地方政府采取了五花八門的辦法救企業(yè)，好多就變成了僵尸企業(yè)。
所以我們的生產(chǎn)不是真正由市場(chǎng)來(lái)決定的，政府產(chǎn)生了很大的影響，這就導(dǎo)致生產(chǎn)與消費(fèi)脫節(jié)。還有一些與服務(wù)業(yè)相關(guān)的消費(fèi)，過(guò)去我們可能不太重視，比如教育的消費(fèi)，醫(yī)療服務(wù)的消費(fèi)，這些方面是沒(méi)有完全放開(kāi)的，很多消費(fèi)就外流了?，F(xiàn)在一方面政府把大把錢投入教育，另一方面留學(xué)人數(shù)以25—30%的速度在遞增。留學(xué)的人越來(lái)越低齡化，以前是大學(xué)畢業(yè)以后，現(xiàn)在是高中畢業(yè)以后，甚至初中畢業(yè)就到國(guó)外去了，這種趨勢(shì)反映出了教育的問(wèn)題。要再這么下去，這些人從小就在國(guó)外留學(xué)，回來(lái)以后可能就是香蕉人，可能會(huì)和我們的社會(huì)格格不入，在國(guó)外有的可能就被洗腦了。實(shí)際上政府與市場(chǎng)的關(guān)系怎么處理，這涉及到國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在這個(gè)關(guān)系沒(méi)有理順。
二是金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的脫節(jié)。我們的金融形成了自我循環(huán)的體系，在自我擴(kuò)張，這是一種全球性的現(xiàn)象。金融交易的增長(zhǎng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于服務(wù)和貨物貿(mào)易的增長(zhǎng)，也就是實(shí)體經(jīng)濟(jì)交易的增長(zhǎng)要慢于金融交易的增長(zhǎng)。金融和實(shí)體經(jīng)濟(jì)脫節(jié)導(dǎo)致了資源配置的效率很低。
三是科技與經(jīng)濟(jì)脫節(jié)。這些年政府在科技方面投入力度很大，但是我們投入的方式有問(wèn)題?？萍俭w制改革沒(méi)有跟上，導(dǎo)致科技和經(jīng)濟(jì)脫節(jié)，科技沒(méi)有帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)往前走。如果科技體制沒(méi)有實(shí)質(zhì)性改革，科技創(chuàng)新從何談起？
四是教育與發(fā)展脫節(jié)。比如就業(yè)的問(wèn)題，結(jié)構(gòu)性就業(yè)矛盾怎么來(lái)的，與我們的教育密切相關(guān)。我們是制造業(yè)大國(guó)，但職業(yè)教育沒(méi)有跟上，導(dǎo)致有的事沒(méi)人干，有的人沒(méi)事干。有的事找不到人，有的人找不到事。找技術(shù)工人、農(nóng)民工這種技術(shù)工越來(lái)越難，加上人口老齡化，大學(xué)生一年700多萬(wàn)要找工作也很難，這說(shuō)明我們的教育和發(fā)展是脫節(jié)的。
這四個(gè)方面的脫節(jié)，前面兩個(gè)，生產(chǎn)與消費(fèi)的脫節(jié)，金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的脫節(jié)，主要是政府與市場(chǎng)關(guān)系方面的。后面兩個(gè)脫節(jié)，科技與經(jīng)濟(jì)的脫節(jié)，教育與發(fā)展的脫節(jié)，這體現(xiàn)在政府與社會(huì)的關(guān)系，政府與市場(chǎng)的關(guān)系我們沒(méi)有理順，政府與社會(huì)的關(guān)系也沒(méi)有理順，這些沒(méi)有理順，新的國(guó)家治理的結(jié)構(gòu)從何而來(lái)？
改革就是要搭建一個(gè)新的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，就像當(dāng)年朱镕基同志的五項(xiàng)改革一樣，搭起市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的框架，我們現(xiàn)在要搭一個(gè)新的國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的框架，這個(gè)框架搭起來(lái)以后，其他問(wèn)題相對(duì)就好辦了。
還有一個(gè)是中央與地方的關(guān)系。中央與地方本來(lái)應(yīng)該是分工合作的關(guān)系，但現(xiàn)在也是脫節(jié)的，這種脫節(jié)與事權(quán)的劃分有關(guān)系，我們?cè)趺窗咽聶?quán)調(diào)整好，劃分好，這是一個(gè)縱向的治理結(jié)構(gòu)的問(wèn)題，我認(rèn)為這是一個(gè)大問(wèn)題，剛才談到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，是在十七大之前提出來(lái)的分稅制改革的基本原則，現(xiàn)在十七大提出來(lái)財(cái)力與事權(quán)相匹配。
為什么財(cái)力與事權(quán)相匹配替代了原有的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配呢？實(shí)際是中國(guó)的差異很大，很多地方賦予他財(cái)權(quán)它也只能畫(huà)餅充饑。財(cái)力與事權(quán)相匹配是目標(biāo)的狀態(tài)，就是說(shuō)政府的有效運(yùn)轉(zhuǎn)必須財(cái)力與事權(quán)匹配，他干這些事必須有這么多的錢，這是目標(biāo)狀態(tài)。財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配就是達(dá)到這種目標(biāo)狀態(tài)的一種方式。除此以外還有轉(zhuǎn)移支付，所以過(guò)去過(guò)分強(qiáng)調(diào)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配，以為通過(guò)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配就可以達(dá)到實(shí)現(xiàn)財(cái)力與事權(quán)相匹配，實(shí)際上沒(méi)有做到，脫節(jié)了。2005年之前出現(xiàn)了全國(guó)半數(shù)的企業(yè)不能及時(shí)發(fā)放工資，基層財(cái)政非常困難，所以現(xiàn)在的改革強(qiáng)調(diào)支出責(zé)任和事權(quán)相匹配。
三中全會(huì)的決定依然講的是財(cái)力與事權(quán)相匹配，要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，一方面要調(diào)整財(cái)權(quán)，一方面要調(diào)整轉(zhuǎn)移支付，更多是要調(diào)整支出責(zé)任，要調(diào)整事權(quán)?，F(xiàn)在國(guó)家治理的重心過(guò)多下移，從支出來(lái)看，全國(guó)85%的支出是在地方花的，中央只花了15%，這說(shuō)明我們是一個(gè)小的中央政府，大的地方政府，而其中70%又是市長(zhǎng)和縣長(zhǎng)花的，大量的事情就是市縣，基層在干這些事。這種支出責(zé)任過(guò)分的下移意味著行政治理過(guò)分下移。
下一步要把部分事權(quán)上移，就是把事權(quán)的執(zhí)行上移到中央，中央的事情自己做，不要中央決策讓地方做。同樣一些事業(yè)與地方?jīng)Q策的事，這樣的決策要下放給地方，中央不要什么都管，國(guó)家治理應(yīng)該分成國(guó)家層面的治理和地方層面的治理，要分成兩級(jí)治理，用這樣一個(gè)框架來(lái)考慮中央與地方之間的事權(quán)劃分，真正調(diào)動(dòng)地方的積極性。地方、中央的積極性有了才能形成合力，改革也好、發(fā)展也好，動(dòng)力就有了。
不一定對(duì)，供大家參考。謝謝。
