用“五大發(fā)展理念”引領新型城鎮(zhèn)化
來源：中國城市投資網(wǎng)
日期：2015.11.23
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“十三五”規(guī)劃《建議》對2020年全面建成小康社會提出了新的更高目標，明確了基本指導思想、新的發(fā)展理念和發(fā)展任務。堅持人民主體地位，樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展理念，促進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展等基本精神，是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的行動指南，也是引領我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的強大動力。
“五大發(fā)展理念”是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的“金鑰匙”
“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段，這意味著到2020年我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值將接近高收入國家水平，為跨越“中等收入陷阱”，向著基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，打下更加堅實的基礎。顯然，這是中華民族偉大復興進程中又一個具有歷史意義的里程碑。
但是，全面建成小康社會、跨越“中等收入陷阱”，也面臨著許多風險挑戰(zhàn)，困難不可低估?！笆濉睍r期正是我國經(jīng)濟社會轉型升級的關鍵時期。世界現(xiàn)代化進程歷史表明，在這個階段，正是經(jīng)濟增長方式由中低端、粗放型向中高端、集約型提升，人們財富增長由中低收入水平向中高收入水平提升，階層結構由“啞鈴型”向“橄欖型”提升，社會結構從傳統(tǒng)農(nóng)村社會向城鎮(zhèn)化社會提升的重要轉型時期。也正是在這個轉型階段，普遍會遇到“中等收入陷阱”的“煩惱”。不少國家發(fā)展表明，城鄉(xiāng)不協(xié)調(diào)，城市居民貧富差距擴大，富人區(qū)與貧民窟的出現(xiàn)，生產(chǎn)生活生態(tài)失衡，歷史人文記憶喪失，各種“城市病”凸現(xiàn)等，都是“中等收入陷阱”的重要表現(xiàn)。
如何破解發(fā)展不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)難題，加快發(fā)展方式轉型升級、培育發(fā)展新動力、厚植發(fā)展新優(yōu)勢，從而成功跨越“中等收入陷阱”？我們黨以寬闊的全球視野，科學把握中國和時代發(fā)展趨勢，深刻總結人類社會發(fā)展經(jīng)驗教訓，創(chuàng)造性地探索和回答中國發(fā)展的難題，不斷深化發(fā)展規(guī)律認識。在黨的十八屆五中全會上，習近平總書記系統(tǒng)論述了創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享“五大發(fā)展理念”。這“五大發(fā)展理念”，給出了既符合人類社會發(fā)展普遍規(guī)律又切合中國發(fā)展獨特規(guī)律的科學回答，攸關我國“十三五”乃至更長時期的發(fā)展思路、發(fā)展方式和發(fā)展著力點，必將引領我國全面建成小康社會，推動中國現(xiàn)代化事業(yè)不斷取得新的更大勝利。
這些基本精神同樣為我們加快推進新型城鎮(zhèn)化指明了發(fā)展方向，提出了新要求，注入了發(fā)展動力。比如，如何促進城鎮(zhèn)化從以往過多注重“物態(tài)型”（建筑型）城鎮(zhèn)化轉向生態(tài)型城鎮(zhèn)化、從土地型城鎮(zhèn)化轉向人口型城鎮(zhèn)化、從數(shù)量擴張型城鎮(zhèn)化轉向質(zhì)量型城鎮(zhèn)化、從粗放型城鎮(zhèn)化轉向效益型城鎮(zhèn)化，從“孤城型”城鎮(zhèn)化轉向都市圈、城市帶的“網(wǎng)狀型”城鎮(zhèn)化，從而實現(xiàn)讓人民群眾共建共享美好的城市生活？毫無疑問，只有深刻領悟、牢固樹立并切實貫徹落實好這“五大發(fā)展理念”，才能更科學、更健康、可持續(xù)地推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。
中國特色的新型城鎮(zhèn)化，“特”就應該特在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”上，“新”也應該新在“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”上。惟有如此，中國的新型城鎮(zhèn)化才能與新型工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化共融共進，才能使城鄉(xiāng)發(fā)展協(xié)調(diào)一體推進，才能成為經(jīng)濟社會轉型升級、培育發(fā)展新動力和新優(yōu)勢的新平臺，也才能成為實現(xiàn)全面建成小康社會、“兩個一百年”現(xiàn)代化奮斗目標的新引擎。
我們堅信，以“五大發(fā)展理念”為引領，就能走出一條具有中國特色的城鎮(zhèn)化文明發(fā)展之路。
新型城鎮(zhèn)化要堅持以人為本
我們黨的根本宗旨、基本制度、人民期盼、現(xiàn)實問題以及他國經(jīng)驗教訓，都要求我們的城鎮(zhèn)化不能以城論城，不能以物論物，不能為發(fā)展而發(fā)展，而必須堅持以人為中心，把人作為城市發(fā)展的主體，滿足老百姓生產(chǎn)生活需求，使全體居民共享城市發(fā)展成果。
習近平總書記反復強調(diào)：“解決好人的問題是推進新型城鎮(zhèn)化的關鍵?！秉h的十八屆五中全會再次明確指出：要“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，“十三五”時期要加快提高“戶籍人口城鎮(zhèn)化率”。我們的城鎮(zhèn)化優(yōu)勢就“優(yōu)在人”上，化就“化在人”上，新也“新在人”上。應從過去重在“化地”、“化城”轉移到“化人”上來。著力做足做好“人”的文章，真正實現(xiàn)人與城相融相合。人是城的主人，城要為人服務。
中央明確要求，“十三五”時期，推進新型城鎮(zhèn)化的重中之重，是解決1億人在城鎮(zhèn)落戶生活問題，扎扎實實地提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率。
習總書記指出：“戶籍人口城鎮(zhèn)化率直接反映城鎮(zhèn)化的健康程度?！F(xiàn)在，按照常住人口計算，我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)接近55%，城鎮(zhèn)常住人口達到7.5億。問題是這7.5億人口中包括2.5億的以農(nóng)民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮(zhèn)還不能平等享受教育、就業(yè)服務、社會保障、醫(yī)療、保障性住房等方面的公共服務，帶來一些復雜的經(jīng)濟社會問題。”根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》預測，2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達到45%左右。而按2013年戶籍人口城鎮(zhèn)化率35.9%計算，年均提高1.3個百分點，年均需轉戶1600多萬人。這樣，“十三五”期間有1億左右外來常住人口需要解決城鎮(zhèn)落戶生活問題。
中央提出加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率，就是要加快實現(xiàn)這1億左右農(nóng)民工和其他常住人口在城鎮(zhèn)定居落戶的目標。
我們推進新型城鎮(zhèn)化工作，當前和今后一個時期關注的重點，就是這1億左右農(nóng)民工能盡快穩(wěn)妥融入城鎮(zhèn)、共建共享城鎮(zhèn)發(fā)展成果。
新型城鎮(zhèn)化要以創(chuàng)新為動力
城鎮(zhèn)是人口、經(jīng)濟、政治、文化、社會等各種發(fā)展資源和要素最集聚的空間平臺，也是推動經(jīng)濟社會發(fā)展和文明進步最具創(chuàng)新活力的策源地。城鎮(zhèn)化既是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然結果，又是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的強勁動力。
中國經(jīng)濟社會發(fā)展進入了新常態(tài)、新階段，必然要求我國的城鎮(zhèn)化也要適應新常態(tài)、步入新階段。新型城鎮(zhèn)化應成為引領我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)、經(jīng)濟增長方式轉型升級、經(jīng)濟社會結構調(diào)整轉換的新引擎。黨的十八屆五中全會提出：堅持創(chuàng)新發(fā)展，必須把創(chuàng)新擺在國家發(fā)展全局的核心位置，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，讓創(chuàng)新貫穿黨和國家一切工作，讓創(chuàng)新在全社會蔚然成風。
創(chuàng)新發(fā)展是當前和今后新型城鎮(zhèn)化的生命所在。為此，從城鎮(zhèn)的理念、規(guī)劃、建設到治理，從城鎮(zhèn)的功能、布局、形態(tài)到環(huán)境，從城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、教育、文化到氛圍，都應該走在創(chuàng)新的前列，使新型城鎮(zhèn)化成為培育發(fā)展新動力，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)新活力，釋放新需求，創(chuàng)造新供給，推動新技術、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，形成新觀念、新文化、新體制的主平臺，使城鎮(zhèn)發(fā)展方式與經(jīng)濟社會發(fā)展方式的轉變同步推進。
經(jīng)過幾十年來快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，我國的名義城鎮(zhèn)化率（按常住人口計算）超過了55%，取得了歷史性成就。與此同時，我們也要看到，在城鎮(zhèn)化快速推進過程中，同樣出現(xiàn)了粗放式增長以及種種“城市病”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)發(fā)展也迫切需要轉型升級和創(chuàng)新發(fā)展模式，尤其要避免過于追求數(shù)量規(guī)模的粗放擴張方式，走出集約高效、綠色共享的可持續(xù)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，進而推動經(jīng)濟社會結構的優(yōu)化調(diào)整和創(chuàng)新發(fā)展。
新型城鎮(zhèn)化要立足城鄉(xiāng)一體
我國的新型城鎮(zhèn)化的基本特征，不但表現(xiàn)在內(nèi)容上是包涵政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)“五位一體”的城鎮(zhèn)化，而且在發(fā)展要素、人口、公共設施、社會保障等方面其空間布局形態(tài)是城鄉(xiāng)一體化的。中國特色的城鎮(zhèn)化不是犧牲農(nóng)村的“城市化”，而是包括農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化在內(nèi)的“城鎮(zhèn)化”。這是中國國情所系，也是我們新型城鎮(zhèn)化的創(chuàng)造性所在。
黨的十八屆五中全會再次明確告訴我們，要推動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，就必須“堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，推進城鄉(xiāng)要素平等交換、合理配置和基本公共服務均等化?！?
正如習近平總書記強調(diào)指出的：我們要優(yōu)化布局，根據(jù)資源環(huán)境承載能力構建科學合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，把城市群作為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)合理分工、功能互補、協(xié)同發(fā)展。如果說我們過去一個時期，各地都搶抓發(fā)展機遇，千方百計把本地的“節(jié)點城市”做大規(guī)模的話，那么，今后應著力把“節(jié)點城市”做特做精的同時，更多地重視都市圈、城市帶和中心村鎮(zhèn)、農(nóng)村建設，形成以“節(jié)點城市”為紐結的都市圈和村鎮(zhèn)為“細胞”的城鄉(xiāng)一體化的網(wǎng)絡結構。中國特色的城鎮(zhèn)化之路，只能選擇以城市群為主導、以“節(jié)點城鎮(zhèn)”為紐結、以廣大村鎮(zhèn)為“神經(jīng)末梢”的城鄉(xiāng)一體的發(fā)展格局。
正因為我國的城鎮(zhèn)化是城市與城市、城市與村鎮(zhèn)協(xié)調(diào)一體推進的，因而又是一個互動開放的過程。協(xié)調(diào)開放的城鎮(zhèn)化形態(tài)，體現(xiàn)在城市的“聚化效應”和“擴散效應”的統(tǒng)一，城際之間的合理分工協(xié)作，并促進城市與農(nóng)村雙向互動、優(yōu)勢互補等方面。
“城市群”強調(diào)了中國的城鎮(zhèn)化，一方面是區(qū)域城鎮(zhèn)體系的協(xié)調(diào)發(fā)展，另一方面又是包括了農(nóng)村在內(nèi)的城鎮(zhèn)化。未來新型城鎮(zhèn)化的一個重要新趨勢，就是“新”在區(qū)域城際和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的“一體化”上。
推進城鎮(zhèn)化，當然要適度擴大城鎮(zhèn)規(guī)模，要使人口、生產(chǎn)要素、基礎設施向城鎮(zhèn)集聚，充分發(fā)揮城市的“優(yōu)化裂變”、引領帶動作用。但是，這種“集聚”不是單向、絕對的，城鎮(zhèn)的興起和規(guī)模的擴大也不是以“農(nóng)村的凋落”、“農(nóng)村變城市”為代價的。而應該是城鄉(xiāng)互動互補，而且城市的經(jīng)濟要素、設施、教育、衛(wèi)生、文化、人才等優(yōu)勢，也需要向農(nóng)村“回流”、延伸，以城鎮(zhèn)優(yōu)勢反哺農(nóng)村，引領、帶動農(nóng)村發(fā)展。這樣，推進城鎮(zhèn)化的過程，同時就是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的過程，使城鎮(zhèn)化真正成為推動城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的良性互動、協(xié)調(diào)發(fā)展。
新型城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)產(chǎn)城相融
城市與產(chǎn)業(yè)、城市與市場是相伴而生的。城鎮(zhèn)是人們集中生產(chǎn)、生活的地方。人口、產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基礎，城市是生產(chǎn)、交換和消費中心，是經(jīng)濟發(fā)展的大平臺。只有產(chǎn)業(yè)與城市相交相合、相得益彰，城市才能健康、可持續(xù)發(fā)展。
中央城鎮(zhèn)化工作會議提出，要“按照促進生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結構”。這是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)經(jīng)濟社會和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本原則。可是，過去一段時間，我們有些地方或只強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展而忽視城鎮(zhèn)發(fā)展，導致城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，造成城鎮(zhèn)發(fā)展“低、小、散”的局面，或者只強調(diào)城鎮(zhèn)化而忽視城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導致城鎮(zhèn)數(shù)量、規(guī)模迅速擴大，出現(xiàn)城市產(chǎn)業(yè)“空心化”和一些“空城”、“鬼城”，使城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏厚實的經(jīng)濟支撐，從而使城鎮(zhèn)與經(jīng)濟發(fā)展失調(diào)、錯位。這樣的結果，既制約了經(jīng)濟結構調(diào)整優(yōu)化，又削弱了城鎮(zhèn)牽引經(jīng)濟社會發(fā)展的動力作用。
問題當然不在于城鎮(zhèn)發(fā)展要不要經(jīng)濟支撐，而在于：一是如何更好地從城鎮(zhèn)規(guī)劃、布局、設計、功能、建筑、環(huán)境、設施等整個城鎮(zhèn)發(fā)展過程中，使城鎮(zhèn)的發(fā)展與經(jīng)濟的增長有機結合，協(xié)調(diào)同進；二是要盡快更新原有抓經(jīng)濟發(fā)展就抓“一產(chǎn)二產(chǎn)三產(chǎn)”的傳統(tǒng)觀念，要樹立“城市經(jīng)濟”意識，摒棄“廠房經(jīng)濟”、“工業(yè)開發(fā)區(qū)”的過時模式，而要特別注重現(xiàn)代服務業(yè)、跨界混合型、科技型和“樓宇經(jīng)濟”發(fā)展，同時，城市產(chǎn)業(yè)要講求差別化、特色化；三是城市政府要善于以做好城市、做美環(huán)境、做優(yōu)服務去做經(jīng)濟、做產(chǎn)業(yè)；四是特別要注重培育城市的創(chuàng)新功能和文明進步的引領作用，富有前瞻性地為培育發(fā)展新動力、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新優(yōu)勢提供新平臺，為年輕人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)留足發(fā)展新空間。
最近幾年來，杭州城郊周邊興起了一批基金小鎮(zhèn)、夢想小鎮(zhèn)、云棲小鎮(zhèn)、藝尚小鎮(zhèn)，正成為年輕人創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和新型經(jīng)濟業(yè)態(tài)的“熱門舞臺”。這是我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)和“互聯(lián)網(wǎng)+”時代新型城鎮(zhèn)化的重要趨勢。從新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的角度分析，從中可以使我們獲取許多有益的啟迪。
新型城鎮(zhèn)化要重在建管相合
過去我們重在做大城市規(guī)模，重在城市規(guī)劃布局，而城市管理則重視不夠、體制不順、創(chuàng)新不力、城管人財物不足。現(xiàn)在的行車難、出行難、停車難，空氣差、霧霾多，人員流動大、犯罪率高，以及管理難、盲點多等“城市病”，有歷史的客觀原因，但城管滯后無疑是重要原因之一。
從一定意義上講，“城市病”的主要癥結，就是城市的“治理病”。一座城市，“三分建設、七分管理”。這是人所共知的。但在實踐中，城市的決策者們通常重建設輕管理，因為管理是細活慢活，更是難活，不易出政績成效。但真正見功力的是城市治理，尤其城鎮(zhèn)建設達到一定規(guī)模后，更應把重心放在市政治理上。新型城鎮(zhèn)化的“新”，也應該“新”在城市的治理上。
推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是我們?nèi)嫔罨母锏闹匾繕酥?。城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎，也是當前國家治理體系中的難點之一。走新型城鎮(zhèn)化道路，是城市構筑現(xiàn)代治理體系的必由之路。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅是城鎮(zhèn)建設、城市經(jīng)濟問題，更是涉及到一座城市的發(fā)展方式、體制機制、管理方式等社會治理問題。城鎮(zhèn)治理涉及經(jīng)濟、政治、文化、民生、交通、土地、道路、建筑、教育、衛(wèi)生、管網(wǎng)、娛樂、標識、亮點、交往空間、景觀、安全、生態(tài)環(huán)境等人流、物流、信息流的系統(tǒng)化管理，而且不能只靠傳統(tǒng)的、行政性管理思維和方式來管理，必須依法依規(guī)治理，依靠廣大市民參與的自主治理。
推進城市治理體系和治理能力建設，是新型城鎮(zhèn)化的必破之題，必須堅持人民的主體地位，用創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放和共享發(fā)展理念提升城鎮(zhèn)治理水平，建立起復合的城市運作體制和市民共同治理城市公共事務的模式。
新型城鎮(zhèn)化的靈魂是“記得住鄉(xiāng)愁”
城市是人生活的“天堂”，但也可能是一座讓人糾結的“圍墻”。城市應該讓人生活得更美好，因而要實現(xiàn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)相統(tǒng)一。
正如習近平總書記指出，我們要“正確處理好生態(tài)環(huán)境保護和發(fā)展的關系，因地制宜選擇好發(fā)展產(chǎn)業(yè)，讓綠水青山充分發(fā)揮經(jīng)濟社會效益，切實做到經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益同步提升，實現(xiàn)百姓富、生態(tài)美有機統(tǒng)一?！背擎?zhèn)發(fā)展更應該注意這種統(tǒng)一性。
城市什么時候能成為天人合一、人與自然和諧的樂園呢？
習近平總書記強調(diào)指出：要體現(xiàn)尊重自然、順應自然、天人合一的理念，依托現(xiàn)有山水脈絡等獨特風光，讓城市融入大自然，讓居民望得見山，看得見水，記得住鄉(xiāng)愁。新型城鎮(zhèn)化需要我們少些人為人造的東西，多些生態(tài)自然。我們要少些再少些鋼筋水泥，多些再多些看得見水、望得見山的“鄉(xiāng)愁”。
習近平總書記還強調(diào)指出：我們要傳承文化，發(fā)展有歷史記憶、地域特色、民族特點的美麗城鎮(zhèn)。城市建設要融入現(xiàn)代元素，更要保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈。在促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，要注意保留村莊原始風貌，慎砍樹，不填湖，少拆房，盡可能在原有村莊形態(tài)上改善居民生活條件。因此，我們的新型城鎮(zhèn)化還需要有記得住歷史文化的“鄉(xiāng)愁”，要建設更多富有特色個性、歷史文化內(nèi)涵的城鎮(zhèn)。要少些再少些千城一律的面孔，多些再多些有思想內(nèi)涵、有文化底蘊、有審美價值的特色城鎮(zhèn)。
“記得住鄉(xiāng)愁”，應該成為我們推進新型城鎮(zhèn)化的“靈魂”所在。為此，要不斷強化城鎮(zhèn)的生態(tài)保護和人文關懷，讓城市融入自然，走進歷史，使城市成為傳承民族文化風尚、體現(xiàn)區(qū)域自然特色和反映時代進步風貌的“風景線”、“策源地”。（作者為浙江省人大常委會副主任）
