從本質(zhì)上說，如果不在地方政府建立類似于企業(yè)“誰投資，誰出錢，不然就倒閉”的那種財(cái)務(wù)獨(dú)立性，債務(wù)置換可能很難從根本上解決地方債務(wù)難題。但如何在單一體制下實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)務(wù)和中央政府財(cái)務(wù)的分離，沒有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)，只能一步步去摸索。
地方債務(wù)一直是我國經(jīng)濟(jì)中受人矚目的熱點(diǎn)，今年以來中央財(cái)政部門提出了債務(wù)置換以緩解還款高峰帶來的壓力，這種做法得到了社會(huì)各界不同的評(píng)價(jià)。筆者近日恰好翻閱了上世紀(jì)九十年代“三角債”的資料，發(fā)現(xiàn)其中部分內(nèi)容，如資金用途監(jiān)管和企業(yè)經(jīng)營獨(dú)立，對(duì)目前的地方債務(wù)問題化解不無裨益。
改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)開始了一個(gè)飛速增長期。在經(jīng)濟(jì)效益的刺激下，各行各業(yè)開始了瘋狂擴(kuò)張。過多的企業(yè)追逐資金，銀行信貸明顯不夠，企業(yè)間的借債成為備選項(xiàng)。在1991年至1992年期間，估計(jì)全國“三角債”在3000億左右。彼時(shí)，我國主要的企業(yè)還是國企，“三角債”也主要存在于國企之間。時(shí)任副總理的朱镕基同志敏銳地察覺到“三角債”的危險(xiǎn)，開始著力解決這一問題。當(dāng)時(shí)首先想到的方法是通過資金注入打開“債務(wù)鏈”，即通過向部分企業(yè)注入資金讓這些企業(yè)還錢，然后得到這些資金的企業(yè)可以再償還他們自己的債務(wù)，而中央政府只需要承擔(dān)最初的那部分資金。為此，中央財(cái)政預(yù)算安排了1000億財(cái)政資金，計(jì)劃在三年內(nèi)用“一塊錢結(jié)清三塊錢”。開始時(shí)一切運(yùn)行良好，“三角債”第一年減少了1000億，第二年上半年減少了500億，但之后事情超出了預(yù)料。舊債解決后，新債再次產(chǎn)生，一塊錢不僅沒有結(jié)清三塊錢的債，反而又增加了三塊錢的債。朱镕基副總理發(fā)現(xiàn)問題后立馬派調(diào)查組去吉林調(diào)查，結(jié)論是在實(shí)際操作中，企業(yè)在獲得資金后并沒有償還資金，而是再次投入其他運(yùn)營或投機(jī)活動(dòng)中。為此，治理馬上改變了思路：企業(yè)必須自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，對(duì)自己的債務(wù)負(fù)責(zé)，在1992年的經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上發(fā)出最為嚴(yán)厲的警告：“誰投資，誰出錢，不然就倒閉?！敝?，央行開始嚴(yán)格管理商業(yè)銀行債務(wù)，一大批中央和地方的國有企業(yè)破產(chǎn)重組。
眼下的地方債務(wù)和當(dāng)年的國企債務(wù)類似，都是財(cái)務(wù)軟約束下經(jīng)濟(jì)主體非正常途徑的過度融資，而地方債務(wù)置換和解決“三角債”的第一種思路也有幾分相似，都是通過一定的方法緩解債務(wù)，為陷入困境的經(jīng)濟(jì)主體爭取時(shí)間重新獲得償還債務(wù)持續(xù)發(fā)展的能力。
本次債務(wù)置換在兩個(gè)方面優(yōu)于解決“三角債”的第一種思路。第一個(gè)方面是在資金的用途。當(dāng)年，第一種方案之所以沒能化解“三角債”，很大程度上是因?yàn)槿狈ω?cái)政救助資金的監(jiān)管，企業(yè)拿到財(cái)政救助資金后不去償還借款，而是繼續(xù)擴(kuò)大投資或投機(jī)。本次地方債務(wù)置換是定向置換，這保證了地方政府通過發(fā)行債券獲得的資金用于償還債務(wù)，而不是用于其他“政績工程”，也就從一定程度上保證了債務(wù)總規(guī)模的縮小。另一方面是限制經(jīng)濟(jì)主體非正常的融資來源。當(dāng)年在解決“三角債”的過程中，國有企業(yè)可一邊拿著財(cái)政補(bǔ)貼亂投資，一邊再從其他企業(yè)借債，而現(xiàn)在對(duì)地方政府融資的約束大大加強(qiáng)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》要求對(duì)地方政府融資實(shí)行限額管理，“堅(jiān)決制止地方政府違法違規(guī)舉債”。由于中央對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)控大大加強(qiáng)，地方政府融資的主渠道——銀行被牢牢控制。
顯然，地方債務(wù)置換超越了當(dāng)年解決“三角債”的第一種思路，因而地方債務(wù)置換取得了顯著成效。然而，從本質(zhì)上說，如果不在地方政府建立類似于企業(yè)“誰投資，誰出錢，不然就倒閉”的那種財(cái)務(wù)獨(dú)立性，債務(wù)置換可能很難從根本上解決地方債務(wù)難題。這種財(cái)務(wù)獨(dú)立性包括三個(gè)方面：與地方政府事權(quán)相匹配的稅收來源，來自地方政府內(nèi)部的財(cái)務(wù)硬約束，其他市場(chǎng)主體把地方政府看成一個(gè)財(cái)務(wù)獨(dú)立的主體。
缺乏與事權(quán)相匹配的稅收來源，地方政府無法形成償付能力。債務(wù)置換是使用債券置換貸款，只是推遲了償還時(shí)間，降低了利息支付（債券的利率低于貸款），但最終仍需要地方政府支付。在分稅制以后，地方政府的財(cái)權(quán)大為縮小，但事權(quán)卻沒有減輕。在房地產(chǎn)市場(chǎng)放緩，土地財(cái)政難以為繼的大背景下，地方的財(cái)政維持基本政府運(yùn)轉(zhuǎn)都很困難，正是財(cái)權(quán)和事權(quán)的錯(cuò)配導(dǎo)致了地方政府不得不借貸。這一問題不解決，地方政府不可能形成維持債務(wù)可持續(xù)的財(cái)務(wù)能力。
目前，對(duì)地方政府融資的約束主要來自于上級(jí)，即中央政府嚴(yán)格把控。上級(jí)的約束有可能變?yōu)樾碌膶ぷ饪臻g。財(cái)政資金的分配曾導(dǎo)致“跑部錢進(jìn)”，一度成為國家重點(diǎn)整治的對(duì)象，如果上級(jí)掌握著地方政府的融資額度，那么“跑部錢進(jìn)”的現(xiàn)象只怕會(huì)死灰復(fù)燃。足見，來自于上級(jí)的約束不如來自內(nèi)部的約束。內(nèi)部約束，比如人大對(duì)地方政府的約束，會(huì)比上級(jí)約束更切合實(shí)際，也更有效。
我國幅員遼闊，各地自然稟賦與發(fā)展程度千差萬別，有的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展得快，市政等公共服務(wù)需要的資金多，償付能力也強(qiáng)，有的地方可能就未必如此。目前對(duì)地方政府的約束是行政手段，上級(jí)的行政規(guī)定往往一刀切，難以反映實(shí)際的資金需求和償付能力。十八屆三中全會(huì)以來，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用越來越大，在地方政府融資這一領(lǐng)域也不應(yīng)該缺席，需要以市場(chǎng)化來提升效率。但市場(chǎng)發(fā)揮作用是有條件的。正如經(jīng)過“自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧”的產(chǎn)權(quán)改革后的國有企業(yè)才能成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中正常參與者，只有地方政府具有獨(dú)立的財(cái)務(wù)后，市場(chǎng)的投資者才能對(duì)地方政府的財(cái)務(wù)能力做出客觀評(píng)價(jià)，決定是否融資。這樣的市場(chǎng)約束，效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過行政約束。
筆者深知，知易行難。國有企業(yè)脫離政府保護(hù)、成為真正的經(jīng)營主體都是經(jīng)過了多年艱苦的努力摸索出來的，何況是地方政府。擴(kuò)充地方財(cái)政實(shí)力，需要財(cái)稅體制根本性的改革，一難也；內(nèi)部約束需要加強(qiáng)地方人大的權(quán)力和獨(dú)立性，二難也；在單一體制下實(shí)現(xiàn)地方政府財(cái)務(wù)和中央政府財(cái)務(wù)的分離，三難也。目前，歐美國家實(shí)現(xiàn)了地方政府的財(cái)務(wù)獨(dú)立性，美國時(shí)常爆發(fā)出地方政府破產(chǎn)的新聞。由于歷史和政體的原因，我國無法借鑒美國的經(jīng)驗(yàn)，下一步如何做還只能一步步去摸索。
