負(fù)債累累的地方財(cái)政迎來(lái)“及時(shí)雨”。
日前，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十六次會(huì)議表決通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案》（以下簡(jiǎn)稱《議案》）的決議。根據(jù)《議案》，2015年中國(guó)地方政府債務(wù)限額鎖定16萬(wàn)億元，預(yù)計(jì)債務(wù)率為86%。
對(duì)此，有業(yè)內(nèi)人士表示，這意味著我國(guó)依法啟動(dòng)了對(duì)地方政府債務(wù)的限額管理，為地方政府舉借債務(wù)設(shè)立了“天花板”。
設(shè)置限額
隨著地方債風(fēng)險(xiǎn)不斷暴露，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方債的合理管控迫在眉睫。據(jù)記者了解，此次獲批的2015年16萬(wàn)億元地方政府債務(wù)限額，實(shí)際就是目前地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)。該限額由兩部分構(gòu)成，一是截至2014年底的全國(guó)地方政府債務(wù)余額為15.4萬(wàn)億元，二是今年3月全國(guó)人大批準(zhǔn)的2015年地方政府債務(wù)新增限額0.6萬(wàn)億元。
財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉向全國(guó)人大常委會(huì)作說(shuō)明時(shí)表示，對(duì)在建項(xiàng)目后續(xù)貸款中需要納入地方政府債務(wù)的，由地方在2015年末地方政府債務(wù)余額16萬(wàn)億元內(nèi)調(diào)整結(jié)構(gòu)解決，從2016年起，在建項(xiàng)目后續(xù)融資需求在確定每年新增地方政府債務(wù)限額時(shí)統(tǒng)籌考慮。
業(yè)內(nèi)分析人士認(rèn)為，本次地方債限額管理制度的啟動(dòng)，結(jié)合地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警等機(jī)制的建立，將對(duì)地方債務(wù)實(shí)現(xiàn)有效的“閘口管理”，利于在總量上約束地方債規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)新增債務(wù)規(guī)模進(jìn)行量化控制，有利于進(jìn)一步化解地方債風(fēng)險(xiǎn)。
“國(guó)務(wù)院將地方政府存量債務(wù)納入限額管理并報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大批準(zhǔn)，釋放出更嚴(yán)格加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的積極信號(hào)。今后地方政府舉債將被置于法律和制度的嚴(yán)格監(jiān)管下?！焙暧^經(jīng)濟(jì)分析師陳宇炎在接受《國(guó)際金融報(bào)》記者采訪時(shí)表示，“政府借錢(qián)搞經(jīng)濟(jì)是必要的，但關(guān)鍵要借得明白，不能是筆糊涂賬?！标愑钛捉ㄗh，要將政府性債務(wù)作為重大事項(xiàng)列入人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分，增加政府債務(wù)預(yù)算報(bào)告，同時(shí)完善政府債務(wù)披露制度，只有陽(yáng)光舉債才能堵住背后的漏洞。
今年以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力增大，地方債成為備受市場(chǎng)擔(dān)憂的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)之一。此次《議案》明確將債務(wù)率不超過(guò)100%作為我國(guó)地方政府債務(wù)的整體風(fēng)險(xiǎn)警戒線。樓繼偉表示，預(yù)計(jì)2015年末，全國(guó)地方政府債務(wù)的債務(wù)率為86%，風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但也有個(gè)別地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較高。
“86%的債務(wù)率雖未達(dá)警戒線，但不乏有地方債務(wù)率遠(yuǎn)超過(guò)100%，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)劉尚希表示，要警惕平均數(shù)背后掩蓋的地區(qū)差異，重點(diǎn)梳理甄別高債務(wù)率地區(qū)，提早化解風(fēng)險(xiǎn)。
針對(duì)地方政府舉債缺乏制度規(guī)范，舉債形式多樣、程序不透明、違法擔(dān)保和資金使用脫離預(yù)算管理等突出問(wèn)題，全國(guó)人民代表大會(huì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)提出四點(diǎn)建議：一、建立向人大報(bào)告地方政府債務(wù)的制度，二、建立健全公開(kāi)透明的風(fēng)險(xiǎn)防控指標(biāo)體系和考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，三、建立對(duì)違反規(guī)定的地方和個(gè)人的問(wèn)責(zé)機(jī)制，四、加快推進(jìn)財(cái)政體制改革，積極推進(jìn)地方政府和部門(mén)編制三年中期財(cái)政規(guī)劃等措施。
甄別控制
從公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，政府兜底的債務(wù)規(guī)模從2013年半年末的10.89萬(wàn)億上升到15.4萬(wàn)億，增長(zhǎng)41.4%。一年半的時(shí)間地方債增長(zhǎng)4.51萬(wàn)億，而2015年全年僅批準(zhǔn)新增6000億。地方債務(wù)控制力度明顯增強(qiáng)。
就2013年到2014年底地方債激增問(wèn)題，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)教授鄭春榮認(rèn)為，主要原因是部分或有債務(wù)轉(zhuǎn)成了直接債務(wù)。地方政府可能在2013年債務(wù)審計(jì)時(shí)，隱瞞了部分債務(wù)，未納入統(tǒng)計(jì)，在2014年的債務(wù)甄別中，這些債務(wù)被納入統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模的攀升。另外，財(cái)政部允許地方政府在建項(xiàng)目繼續(xù)融資，避免“爛尾”，也在一定程度上增加了債務(wù)規(guī)模。
國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)穆迪9月1日指出，堆積如山的地方政府債務(wù)狀況，或許才是當(dāng)前最值得投資者警惕的中國(guó)經(jīng)濟(jì)狀況。
穆迪在一份報(bào)告中表示，不斷上升的債務(wù)水平削弱地方政府的信用評(píng)級(jí)，在土地銷售不斷下滑的背景下，地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)放緩和相關(guān)的財(cái)政收入銳減的大背景下，面臨的債務(wù)信用風(fēng)險(xiǎn)也就成倍增加。
若包括了納入中央政府的9.6萬(wàn)億元債務(wù)，以及“其他”債務(wù)——例如鐵路公司和資產(chǎn)管理公司的大約5.1萬(wàn)億元債務(wù)，野村估計(jì)，2014年底時(shí)政府總體債務(wù)約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的60.8%。野村證券中國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙揚(yáng)表示，按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)來(lái)說(shuō)，這個(gè)債務(wù)水平并不是特別巨大。
置換債加碼
實(shí)現(xiàn)債券的順利發(fā)行，緩解地方政府的到期債務(wù)，是此輪中央啟動(dòng)地方債券置換的主要目的，不過(guò)，面對(duì)龐大的地方債務(wù)，一味地增加額度似乎并不能治本，適時(shí)控制債務(wù)的規(guī)模成為下一輪解決地方債問(wèn)題的一把利劍。
今年3月財(cái)政部下達(dá)第一批1萬(wàn)億元置換債券額度，6月下達(dá)第二批1萬(wàn)億元置換債券額度。8月27日，第三批地方政府置換債券靴子落地，額度再加碼，達(dá)到1.2萬(wàn)億。
市場(chǎng)普遍認(rèn)為，進(jìn)入下半年，地方政府在并不樂(lè)觀的財(cái)政數(shù)字面前，承受的壓力逐漸增加，對(duì)于到期的債務(wù)“借新還舊”無(wú)疑仍是一個(gè)主要渠道，而增加置換額度一定程度上可以緩解政府償債壓力。不過(guò)考慮到此前兩批置換債額度下達(dá)時(shí)債券市場(chǎng)均出現(xiàn)調(diào)整，不免讓人擔(dān)憂超預(yù)期的置換債消息會(huì)再成為債市行情深入的“絆腳石”。
民生證券固定收益部分析師李奇霖指出，債務(wù)余額實(shí)行納入限額管理，嚴(yán)格規(guī)范地方政府的舉債行為，能夠在保證地方政府負(fù)債投資的基礎(chǔ)上，有效防范地方政府過(guò)度舉債造成潛在的財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)的整體風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)降低，同時(shí)，債務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整暗示債務(wù)置換可能還有后續(xù)動(dòng)作，在剝奪融資平臺(tái)政府融資功能的過(guò)程中，部分在建項(xiàng)目的后續(xù)融資通過(guò)銀行貸款補(bǔ)充。
從今年地方債供應(yīng)總量來(lái)看，2009年-2014年，地方債年發(fā)行規(guī)模從未超過(guò)4000億元，而今年將驟增至接近4萬(wàn)億元，確實(shí)對(duì)金融機(jī)構(gòu)債券配置行為產(chǎn)生了較大影響。據(jù)機(jī)構(gòu)測(cè)算，今年新增地方債務(wù)限額6000億元；全年已下達(dá)置換債額度3.2萬(wàn)億元，實(shí)現(xiàn)對(duì)年內(nèi)到期存量債券的全覆蓋，進(jìn)一步擴(kuò)大的可能性極低；今年到期地方債共1714億元，續(xù)做額度可能已含在3.2萬(wàn)億元置換債之中，因此今年地方債發(fā)行上限達(dá)到3.8萬(wàn)億元。
不過(guò)，研究機(jī)構(gòu)認(rèn)為，地方債供給沖擊正在邊際減弱。一是市場(chǎng)對(duì)于第三批置換債普遍已有預(yù)期；二是地方債發(fā)行推進(jìn)順利，目前已發(fā)行逾1.9萬(wàn)億元，剩下額度在年內(nèi)余下4個(gè)月里月平均供給不到4800億元，低于6月的7342億元和7月的5605億元；三是當(dāng)前大類資產(chǎn)重配提振債市增量需求，機(jī)構(gòu)存在欠配壓力，相對(duì)旺盛的需求環(huán)境，有望緩和供給的邊際沖擊；四是有央行流動(dòng)性支持政策配合，供給造成的利率上行風(fēng)險(xiǎn)有限。
談及對(duì)市場(chǎng)的影響，海通證券固收部表示，地方債新增巨量供給將對(duì)利率債構(gòu)成沖擊，短期波動(dòng)難免。但長(zhǎng)期依然向好。因?yàn)槭袌?chǎng)之前對(duì)此已有預(yù)期，且限額管理意味著政府退出對(duì)于地方政府相關(guān)債務(wù)的全面背書(shū)，利于未來(lái)打破剛兌，國(guó)債安全和避險(xiǎn)價(jià)值將真正體現(xiàn)。而回購(gòu)利率的下調(diào)也增加了利率債的套息價(jià)值。
債務(wù)償還機(jī)制
今年是中國(guó)全面啟動(dòng)地方政府自主發(fā)行政府債券的一年，財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉表示，截至7月末，全國(guó)已發(fā)行地方政府債券14288億元。然而隨著地方債發(fā)行規(guī)模的迅速擴(kuò)張，地方政府所面臨的還債壓力也與日俱增。
根據(jù)審計(jì)署報(bào)道，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，約40%左右為融資平臺(tái)舉借，而約50%的資金來(lái)自于銀行貸款。為了緩解地方償債壓力，減輕利息負(fù)擔(dān)，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，財(cái)政部下達(dá)了總計(jì)3.2萬(wàn)億元的置換債券額度，用新債置換舊債的方式允許地方把一部分到期的高成本債務(wù)轉(zhuǎn)換成低成本的地方政府債券，為地方減少利息負(fù)擔(dān)超千億元。
有業(yè)內(nèi)人士在接受《國(guó)際金融報(bào)》記者采訪時(shí)指出，目前已經(jīng)進(jìn)入地方債的還債高峰期，如果地方債券不能如期發(fā)行，一些地方甚至?xí)霈F(xiàn)違約的風(fēng)險(xiǎn)，這是中央不愿意看到的，所以要加緊督促地方債券發(fā)行。
但地方債券的發(fā)行卻并非一帆風(fēng)順。4月16日，江蘇宣布計(jì)劃發(fā)行648億元債券，期限分為3年、5年、7年和10年，5年和7年期債券額度占比超過(guò)一半。然而在4月23日，計(jì)劃中的江蘇省首批648億元政府一般性債券未能如期招標(biāo)。此后，地方債發(fā)行遇冷的報(bào)道更是不斷見(jiàn)諸報(bào)端。
因此，為了推進(jìn)地方債的發(fā)行，今年5月，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等三部委特發(fā)文，要求各地有關(guān)部門(mén)和相關(guān)機(jī)構(gòu)要高度重視采用定向承銷方式發(fā)行地方債工作，而央行以定向承銷方式發(fā)行地方政府債券的方式正是將地方債務(wù)納入抵押品范圍；此外，還鼓勵(lì)社保基金、住房公積金等機(jī)構(gòu)投資者投資地方債等，旨在提高地方債的認(rèn)購(gòu)熱情。
盡管從總量控制地方債務(wù)擴(kuò)張的手段絕對(duì)有必要，但不能單單依靠此方式，必須多管齊下，其中建立債務(wù)償還機(jī)制，遏制地方政府盲目負(fù)債的沖動(dòng)，從而使債務(wù)產(chǎn)生與債務(wù)償還形成良性循環(huán)，逐步化解已形成的風(fēng)險(xiǎn)才是關(guān)鍵。
陳宇炎也對(duì)記者指出，地方債置換只是將債務(wù)償還延遲，最終化解存量債務(wù)需要采取非常規(guī)的做法，比如政府拍賣(mài)存量資產(chǎn)等。而對(duì)新增債務(wù)的償還則需要加快中央和地方財(cái)政間關(guān)系的調(diào)整，推進(jìn)事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制改革，從根本上消除地方政府過(guò)度舉債的體制弊端。
