中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)
來(lái)源：中國(guó)城市投資網(wǎng)
日期：2015.09.14
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國(guó)有企業(yè)屬于全民所有，是推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是我們黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)。改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展不斷取得重大進(jìn)展，總體上已經(jīng)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相融合，運(yùn)行質(zhì)量和效益明顯提升，在國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中涌現(xiàn)出一批具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的骨干企業(yè)，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、保障和改善民生、開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)、增強(qiáng)我國(guó)綜合實(shí)力作出了重大貢獻(xiàn)，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理者隊(duì)伍總體上是好的，廣大職工付出了不懈努力，成就是突出的。但也要看到，國(guó)有企業(yè)仍然存在一些亟待解決的突出矛盾和問(wèn)題，一些企業(yè)市場(chǎng)主體地位尚未真正確立，現(xiàn)代企業(yè)制度還不健全，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制有待完善，國(guó)有資本運(yùn)行效率需進(jìn)一步提高；一些企業(yè)管理混亂，內(nèi)部人控制、利益輸送、國(guó)有資產(chǎn)流失等問(wèn)題突出，企業(yè)辦社會(huì)職能和歷史遺留問(wèn)題還未完全解決；一些企業(yè)黨組織管黨治黨責(zé)任不落實(shí)、作用被弱化。面向未來(lái)，國(guó)有企業(yè)面臨日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和轉(zhuǎn)型升級(jí)的巨大挑戰(zhàn)。在推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持中高速增長(zhǎng)和邁向中高端水平、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的進(jìn)程中，國(guó)有企業(yè)肩負(fù)著重大歷史使命和責(zé)任。要認(rèn)真貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院戰(zhàn)略決策，按照“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，切實(shí)破除體制機(jī)制障礙，堅(jiān)定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)。為此，提出以下意見(jiàn)。
一、總體要求
?。ㄒ唬┲笇?dǎo)思想
高舉中國(guó)特色社會(huì)主義偉大旗幟，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)精神，深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神，堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，適應(yīng)市場(chǎng)化、現(xiàn)代化、國(guó)際化新形勢(shì)，以解放和發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力為標(biāo)準(zhǔn)，以提高國(guó)有資本效率、增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)活力為中心，完善產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開(kāi)、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制，防止國(guó)有資產(chǎn)流失，全面推進(jìn)依法治企，加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)，做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力，主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)作出積極貢獻(xiàn)。
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——堅(jiān)持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度。這是深化國(guó)有企業(yè)改革必須把握的根本要求。必須毫不動(dòng)搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動(dòng)搖鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展。堅(jiān)持公有制主體地位，發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，積極促進(jìn)國(guó)有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合，推動(dòng)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。
——堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向。這是深化國(guó)有企業(yè)改革必須遵循的基本規(guī)律。國(guó)有企業(yè)改革要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律和企業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，堅(jiān)持權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任相統(tǒng)一，堅(jiān)持激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制相結(jié)合，促使國(guó)有企業(yè)真正成為依法自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束、自我發(fā)展的獨(dú)立市場(chǎng)主體。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)有企業(yè)，要成為自覺(jué)履行社會(huì)責(zé)任的表率。
——堅(jiān)持增強(qiáng)活力和強(qiáng)化監(jiān)管相結(jié)合。這是深化國(guó)有企業(yè)改革必須把握的重要關(guān)系。增強(qiáng)活力是搞好國(guó)有企業(yè)的本質(zhì)要求，加強(qiáng)監(jiān)管是搞好國(guó)有企業(yè)的重要保障，要切實(shí)做到兩者的有機(jī)統(tǒng)一。繼續(xù)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，依法落實(shí)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，進(jìn)一步激發(fā)企業(yè)活力、創(chuàng)造力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)監(jiān)管制度，切實(shí)防止國(guó)有資產(chǎn)流失，確保國(guó)有資產(chǎn)保值增值。
——堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。這是深化國(guó)有企業(yè)改革必須堅(jiān)守的政治方向、政治原則。要貫徹全面從嚴(yán)治黨方針，充分發(fā)揮企業(yè)黨組織政治核心作用，加強(qiáng)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，創(chuàng)新基層黨建工作，深入開(kāi)展黨風(fēng)廉政建設(shè)，堅(jiān)持全心全意依靠工人階級(jí)，維護(hù)職工合法權(quán)益，為國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展提供堅(jiān)強(qiáng)有力的政治保證、組織保證和人才支撐。
——堅(jiān)持積極穩(wěn)妥統(tǒng)籌推進(jìn)。這是深化國(guó)有企業(yè)改革必須采用的科學(xué)方法。要正確處理推進(jìn)改革和堅(jiān)持法治的關(guān)系，正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定關(guān)系，正確處理搞好頂層設(shè)計(jì)和尊重基層首創(chuàng)精神的關(guān)系，突出問(wèn)題導(dǎo)向，堅(jiān)持分類(lèi)推進(jìn)，把握好改革的次序、節(jié)奏、力度，確保改革扎實(shí)推進(jìn)、務(wù)求實(shí)效。
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到2020年，在國(guó)有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國(guó)基本經(jīng)濟(jì)制度和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國(guó)有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制，國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，造就一大批德才兼?zhèn)?、善于?jīng)營(yíng)、充滿(mǎn)活力的優(yōu)秀企業(yè)家，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)有骨干企業(yè)，國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)。
——國(guó)有企業(yè)公司制改革基本完成，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)取得積極進(jìn)展，法人治理結(jié)構(gòu)更加健全，優(yōu)勝劣汰、經(jīng)營(yíng)自主靈活、內(nèi)部管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出、收入能增能減的市場(chǎng)化機(jī)制更加完善。
——國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管制度更加成熟，相關(guān)法律法規(guī)更加健全，監(jiān)管手段和方式不斷優(yōu)化，監(jiān)管的科學(xué)性、針對(duì)性、有效性進(jìn)一步提高，經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任全面落實(shí)。
——國(guó)有資本配置效率顯著提高，國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、主導(dǎo)作用有效發(fā)揮，國(guó)有企業(yè)在提升自主創(chuàng)新能力、保護(hù)資源環(huán)境、加快轉(zhuǎn)型升級(jí)、履行社會(huì)責(zé)任中的引領(lǐng)和表率作用充分發(fā)揮。
——企業(yè)黨的建設(shè)全面加強(qiáng)，反腐倡廉制度體系、工作體系更加完善，國(guó)有企業(yè)黨組織在公司治理中的法定地位更加鞏固，政治核心作用充分發(fā)揮。
二、分類(lèi)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革
（四）劃分國(guó)有企業(yè)不同類(lèi)別。根據(jù)國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國(guó)有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國(guó)有企業(yè)分為商業(yè)類(lèi)和公益類(lèi)。通過(guò)界定功能、劃分類(lèi)別，實(shí)行分類(lèi)改革、分類(lèi)發(fā)展、分類(lèi)監(jiān)管、分類(lèi)定責(zé)、分類(lèi)考核，提高改革的針對(duì)性、監(jiān)管的有效性、考核評(píng)價(jià)的科學(xué)性，推動(dòng)國(guó)有企業(yè)同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入融合，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益有機(jī)統(tǒng)一。按照誰(shuí)出資誰(shuí)分類(lèi)的原則，由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類(lèi)方案，報(bào)本級(jí)政府批準(zhǔn)。各地區(qū)可結(jié)合實(shí)際，劃分并動(dòng)態(tài)調(diào)整本地區(qū)國(guó)有企業(yè)功能類(lèi)別。
?。ㄎ澹┩七M(jìn)商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)改革。商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)按照市場(chǎng)化要求實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作，以增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、放大國(guó)有資本功能、實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)，依法獨(dú)立自主開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。
主業(yè)處于充分競(jìng)爭(zhēng)行業(yè)和領(lǐng)域的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，原則上都要實(shí)行公司制股份制改革，積極引入其他國(guó)有資本或各類(lèi)非國(guó)有資本實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，國(guó)有資本可以絕對(duì)控股、相對(duì)控股，也可以參股，并著力推進(jìn)整體上市。對(duì)這些國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)、國(guó)有資產(chǎn)保值增值和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。
主業(yè)處于關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、主要承擔(dān)重大專(zhuān)項(xiàng)任務(wù)的商業(yè)類(lèi)國(guó)有企業(yè)，要保持國(guó)有資本控股地位，支持非國(guó)有資本參股。對(duì)自然壟斷行業(yè)，實(shí)行以政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、特許經(jīng)營(yíng)、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)實(shí)行網(wǎng)運(yùn)分開(kāi)、放開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，促進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化；對(duì)需要實(shí)行國(guó)有全資的企業(yè)，也要積極引入其他國(guó)有資本實(shí)行股權(quán)多元化；對(duì)特殊業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)實(shí)行業(yè)務(wù)板塊有效分離，獨(dú)立運(yùn)作、獨(dú)立核算。對(duì)這些國(guó)有企業(yè)，在考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況的同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、保障國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務(wù)的考核。
?。┩七M(jìn)公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)改革。公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，引入市場(chǎng)機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和能力。這類(lèi)企業(yè)可以采取國(guó)有獨(dú)資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、特許經(jīng)營(yíng)、委托代理等方式，鼓勵(lì)非國(guó)有企業(yè)參與經(jīng)營(yíng)。對(duì)公益類(lèi)國(guó)有企業(yè)，重點(diǎn)考核成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量、營(yíng)運(yùn)效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點(diǎn)有區(qū)別地考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)指標(biāo)和國(guó)有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會(huì)評(píng)價(jià)。
三、完善現(xiàn)代企業(yè)制度
?。ㄆ撸┩七M(jìn)公司制股份制改革。加大集團(tuán)層面公司制改革力度，積極引入各類(lèi)投資者實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市。根據(jù)不同企業(yè)的功能定位，逐步調(diào)整國(guó)有股權(quán)比例，形成股權(quán)結(jié)構(gòu)多元、股東行為規(guī)范、內(nèi)部約束有效、運(yùn)行高效靈活的經(jīng)營(yíng)機(jī)制。允許將部分國(guó)有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股，在少數(shù)特定領(lǐng)域探索建立國(guó)家特殊管理股制度。
?。ò耍┙∪痉ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)。重點(diǎn)是推進(jìn)董事會(huì)建設(shè)，建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的決策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范董事長(zhǎng)、總經(jīng)理行權(quán)行為，充分發(fā)揮董事會(huì)的決策作用、監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用、黨組織的政治核心作用，切實(shí)解決一些企業(yè)董事會(huì)形同虛設(shè)、“一把手”說(shuō)了算的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)規(guī)范的公司治理。要切實(shí)落實(shí)和維護(hù)董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，法無(wú)授權(quán)任何政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)不得干預(yù)。加強(qiáng)董事會(huì)內(nèi)部的制衡約束，國(guó)有獨(dú)資、全資公司的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)均應(yīng)有職工代表，董事會(huì)外部董事應(yīng)占多數(shù)，落實(shí)一人一票表決制度，董事對(duì)董事會(huì)決議承擔(dān)責(zé)任。改進(jìn)董事會(huì)和董事評(píng)價(jià)辦法，強(qiáng)化對(duì)董事的考核評(píng)價(jià)和管理，對(duì)重大決策失誤負(fù)有直接責(zé)任的要及時(shí)調(diào)整或解聘，并依法追究責(zé)任。進(jìn)一步加強(qiáng)外部董事隊(duì)伍建設(shè)，拓寬來(lái)源渠道。
?。ň牛┙?guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分類(lèi)分層管理制度。堅(jiān)持黨管干部原則與董事會(huì)依法產(chǎn)生、董事會(huì)依法選擇經(jīng)營(yíng)管理者、經(jīng)營(yíng)管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合，不斷創(chuàng)新有效實(shí)現(xiàn)形式。上級(jí)黨組織和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照管理權(quán)限加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理，廣開(kāi)推薦渠道，依規(guī)考察提名，嚴(yán)格履行選用程序。根據(jù)不同企業(yè)類(lèi)別和層級(jí)，實(shí)行選任制、委任制、聘任制等不同選人用人方式。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合，暢通現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換通道，董事會(huì)按市場(chǎng)化方式選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人，合理增加市場(chǎng)化選聘比例，加快建立退出機(jī)制。推行企業(yè)經(jīng)理層成員任期制和契約化管理，明確責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核。
?。ㄊ?shí)行與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的企業(yè)薪酬分配制度。企業(yè)內(nèi)部的薪酬分配權(quán)是企業(yè)的法定權(quán)利，由企業(yè)依法依規(guī)自主決定，完善既有激勵(lì)又有約束、既講效率又講公平、既符合企業(yè)一般規(guī)律又體現(xiàn)國(guó)有企業(yè)特點(diǎn)的分配機(jī)制。建立健全與勞動(dòng)力市場(chǎng)基本適應(yīng)、與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和勞動(dòng)生產(chǎn)率掛鉤的工資決定和正常增長(zhǎng)機(jī)制。推進(jìn)全員績(jī)效考核，以業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向，科學(xué)評(píng)價(jià)不同崗位員工的貢獻(xiàn)，合理拉開(kāi)收入分配差距，切實(shí)做到收入能增能減和獎(jiǎng)懲分明，充分調(diào)動(dòng)廣大職工積極性。對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)相掛鉤的差異化薪酬分配辦法。對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院和地方黨委、政府及其部門(mén)任命的國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，合理確定基本年薪、績(jī)效年薪和任期激勵(lì)收入。對(duì)市場(chǎng)化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場(chǎng)化薪酬分配機(jī)制，可以采取多種方式探索完善中長(zhǎng)期激勵(lì)機(jī)制。健全與激勵(lì)機(jī)制相對(duì)稱(chēng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、信息披露、延期支付、追索扣回等約束機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)范履職待遇、業(yè)務(wù)支出，嚴(yán)禁將公款用于個(gè)人支出。
（十一）深化企業(yè)內(nèi)部用人制度改革。建立健全企業(yè)各類(lèi)管理人員公開(kāi)招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗等制度，對(duì)特殊管理人員可以通過(guò)委托人才中介機(jī)構(gòu)推薦等方式，拓寬選人用人視野和渠道。建立分級(jí)分類(lèi)的企業(yè)員工市場(chǎng)化公開(kāi)招聘制度，切實(shí)做到信息公開(kāi)、過(guò)程公開(kāi)、結(jié)果公開(kāi)。構(gòu)建和諧勞動(dòng)關(guān)系，依法規(guī)范企業(yè)各類(lèi)用工管理，建立健全以合同管理為核心、以崗位管理為基礎(chǔ)的市場(chǎng)化用工制度，真正形成企業(yè)各類(lèi)管理人員能上能下、員工能進(jìn)能出的合理流動(dòng)機(jī)制。
四、完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制
（十二）以管資本為主推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國(guó)有資產(chǎn)出資人監(jiān)管的邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變。該管的要科學(xué)管理、決不缺位，重點(diǎn)管好國(guó)有資本布局、規(guī)范資本運(yùn)作、提高資本回報(bào)、維護(hù)資本安全；不該管的要依法放權(quán)、決不越位，將依法應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)決策的事項(xiàng)歸位于企業(yè)，將延伸到子企業(yè)的管理事項(xiàng)原則上歸位于一級(jí)企業(yè)，將配合承擔(dān)的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門(mén)和單位。大力推進(jìn)依法監(jiān)管，著力創(chuàng)新監(jiān)管方式和手段，改變行政化管理方式，改進(jìn)考核體系和辦法，提高監(jiān)管的科學(xué)性、有效性。
?。ㄊ┮怨苜Y本為主改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，探索有效的運(yùn)營(yíng)模式，通過(guò)開(kāi)展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育、資本整合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)；通過(guò)股權(quán)運(yùn)作、價(jià)值管理、有序進(jìn)退，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)保值增值?？茖W(xué)界定國(guó)有資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司和其他直接監(jiān)管的企業(yè)履行出資人職責(zé)，并授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國(guó)有資本履行出資人職責(zé)。國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司作為國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專(zhuān)業(yè)平臺(tái)，依法自主開(kāi)展國(guó)有資本運(yùn)作，對(duì)所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，按照責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)原則切實(shí)承擔(dān)起國(guó)有資產(chǎn)保值增值責(zé)任。開(kāi)展政府直接授權(quán)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)。
?。ㄊ模┮怨苜Y本為主推動(dòng)國(guó)有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置。堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以企業(yè)為主體，有進(jìn)有退、有所為有所不為，優(yōu)化國(guó)有資本布局結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)整體功能和效率。緊緊圍繞服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略，落實(shí)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整總體要求，優(yōu)化國(guó)有資本重點(diǎn)投資方向和領(lǐng)域，推動(dòng)國(guó)有資本向關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈和國(guó)計(jì)民生的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施集中，向前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)集中，向具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的優(yōu)勢(shì)企業(yè)集中。發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的作用，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國(guó)有企業(yè)。建立健全優(yōu)勝劣汰市場(chǎng)化退出機(jī)制，充分發(fā)揮失業(yè)救濟(jì)和再就業(yè)培訓(xùn)等的作用，解決好職工安置問(wèn)題，切實(shí)保障退出企業(yè)依法實(shí)現(xiàn)關(guān)閉或破產(chǎn)，加快處置低效無(wú)效資產(chǎn)，淘汰落后產(chǎn)能。支持企業(yè)依法合規(guī)通過(guò)證券交易、產(chǎn)權(quán)交易等資本市場(chǎng)，以市場(chǎng)公允價(jià)格處置企業(yè)資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本形態(tài)轉(zhuǎn)換，變現(xiàn)的國(guó)有資本用于更需要的領(lǐng)域和行業(yè)。推動(dòng)國(guó)有企業(yè)加快管理創(chuàng)新、商業(yè)模式創(chuàng)新，合理限定法人層級(jí)，有效壓縮管理層級(jí)。發(fā)揮國(guó)有企業(yè)在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略和制造強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略中的骨干和表率作用，強(qiáng)化企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新中的主體地位，重視培養(yǎng)科研人才和高技能人才。支持國(guó)有企業(yè)開(kāi)展國(guó)際化經(jīng)營(yíng)，鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)之間以及與其他所有制企業(yè)以資本為紐帶，強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，加快培育一批具有世界一流水平的跨國(guó)公司。
?。ㄊ澹┮怨苜Y本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國(guó)有資本納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進(jìn)入國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理，按照統(tǒng)一制度規(guī)范、統(tǒng)一工作體系的原則，抓緊制定企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)基礎(chǔ)管理?xiàng)l例。建立覆蓋全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金。
五、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)
（十六）推進(jìn)國(guó)有企業(yè)混合所有制改革。以促進(jìn)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，放大國(guó)有資本功能，提高國(guó)有資本配置和運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長(zhǎng)補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展為目標(biāo)，穩(wěn)妥推動(dòng)國(guó)有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。對(duì)通過(guò)實(shí)行股份制、上市等途徑已經(jīng)實(shí)行混合所有制的國(guó)有企業(yè)，要著力在完善現(xiàn)代企業(yè)制度、提高資本運(yùn)行效率上下功夫；對(duì)于適宜繼續(xù)推進(jìn)混合所有制改革的國(guó)有企業(yè)，要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，堅(jiān)持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配，不搞全覆蓋，不設(shè)時(shí)間表，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。改革要依法依規(guī)、嚴(yán)格程序、公開(kāi)公正，切實(shí)保護(hù)混合所有制企業(yè)各類(lèi)出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，杜絕國(guó)有資產(chǎn)流失。
?。ㄊ撸┮敕菄?guó)有資本參與國(guó)有企業(yè)改革。鼓勵(lì)非國(guó)有資本投資主體通過(guò)出資入股、收購(gòu)股權(quán)、認(rèn)購(gòu)可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國(guó)有企業(yè)改制重組或國(guó)有控股上市公司增資擴(kuò)股以及企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理。實(shí)行同股同權(quán)，切實(shí)維護(hù)各類(lèi)股東合法權(quán)益。在石油、天然氣、電力、鐵路、電信、資源開(kāi)發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國(guó)有資本推出符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目。依照外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄和相關(guān)安全審查規(guī)定，完善外資安全審查工作機(jī)制。開(kāi)展多類(lèi)型政府和社會(huì)資本合作試點(diǎn)，逐步推廣政府和社會(huì)資本合作模式。
（十八）鼓勵(lì)國(guó)有資本以多種方式入股非國(guó)有企業(yè)。充分發(fā)揮國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的資本運(yùn)作平臺(tái)作用，通過(guò)市場(chǎng)化方式，以公共服務(wù)、高新技術(shù)、生態(tài)環(huán)保、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)領(lǐng)域，對(duì)發(fā)展?jié)摿Υ蟆⒊砷L(zhǎng)性強(qiáng)的非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資。鼓勵(lì)國(guó)有企業(yè)通過(guò)投資入股、聯(lián)合投資、重組等多種方式，與非國(guó)有企業(yè)進(jìn)行股權(quán)融合、戰(zhàn)略合作、資源整合。
?。ㄊ牛┨剿鲗?shí)行混合所有制企業(yè)員工持股。堅(jiān)持試點(diǎn)先行，在取得經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上穩(wěn)妥有序推進(jìn)，通過(guò)實(shí)行員工持股建立激勵(lì)約束長(zhǎng)效機(jī)制。優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所、高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)開(kāi)展員工持股試點(diǎn)，支持對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營(yíng)管理人員和業(yè)務(wù)骨干等持股。員工持股主要采取增資擴(kuò)股、出資新設(shè)等方式。完善相關(guān)政策，健全審核程序，規(guī)范操作流程，嚴(yán)格資產(chǎn)評(píng)估，建立健全股權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，確保員工持股公開(kāi)透明，嚴(yán)禁暗箱操作，防止利益輸送。
六、強(qiáng)化監(jiān)督防止國(guó)有資產(chǎn)流失
?。ǘ?qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督。完善企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督體系，明確監(jiān)事會(huì)、審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視以及法律、財(cái)務(wù)等部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)，完善監(jiān)督制度，增強(qiáng)制度執(zhí)行力。強(qiáng)化對(duì)權(quán)力集中、資金密集、資源富集、資產(chǎn)聚集的部門(mén)和崗位的監(jiān)督，實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)，定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。建立審計(jì)部門(mén)向董事會(huì)負(fù)責(zé)的工作機(jī)制。落實(shí)企業(yè)內(nèi)部監(jiān)事會(huì)對(duì)董事、經(jīng)理和其他高級(jí)管理人員的監(jiān)督。進(jìn)一步發(fā)揮企業(yè)總法律顧問(wèn)在經(jīng)營(yíng)管理中的法律審核把關(guān)作用，推進(jìn)企業(yè)依法經(jīng)營(yíng)、合規(guī)管理。集團(tuán)公司要依法依規(guī)、盡職盡責(zé)加強(qiáng)對(duì)子企業(yè)的管理和監(jiān)督。大力推進(jìn)廠務(wù)公開(kāi)，健全以職工代表大會(huì)為基本形式的企業(yè)民主管理制度，加強(qiáng)企業(yè)職工民主監(jiān)督。
?。ǘ唬┙⒔∪咝f(xié)同的外部監(jiān)督機(jī)制。強(qiáng)化出資人監(jiān)督，加快國(guó)有企業(yè)行為規(guī)范法律法規(guī)制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)關(guān)鍵業(yè)務(wù)、改革重點(diǎn)領(lǐng)域、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)重要環(huán)節(jié)以及境外國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督，規(guī)范操作流程，強(qiáng)化專(zhuān)業(yè)檢查，開(kāi)展總會(huì)計(jì)師由履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)委派的試點(diǎn)。加強(qiáng)和改進(jìn)外派監(jiān)事會(huì)制度，明確職責(zé)定位，強(qiáng)化與有關(guān)專(zhuān)業(yè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的協(xié)作，加強(qiáng)當(dāng)期和事中監(jiān)督，強(qiáng)化監(jiān)督成果運(yùn)用，建立健全核查、移交和整改機(jī)制。健全國(guó)有資本審計(jì)監(jiān)督體系和制度，實(shí)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋，建立對(duì)企業(yè)國(guó)有資本的經(jīng)常性審計(jì)制度。加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督和巡視工作，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)、行使權(quán)力等的監(jiān)督，加大大案要案查處力度，狠抓對(duì)存在問(wèn)題的整改落實(shí)。整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會(huì)監(jiān)督和審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、巡視等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會(huì)商機(jī)制，加強(qiáng)統(tǒng)籌，創(chuàng)新方式，共享資源，減少重復(fù)檢查，提高監(jiān)督效能。建立健全監(jiān)督意見(jiàn)反饋整改機(jī)制，形成監(jiān)督工作的閉環(huán)。
